关于《黄冈市养犬管理条例（草案）》的起草说明
时间：2023-05-15 来源： 作者： [收藏] [打印] [关闭]
一、《条例》起草背景
2020年11月3日，《黄冈市养犬管理办法》经黄冈市人民政府第127次常务会议审议通过，于2021年3月1日颁布实施。《黄冈市养犬管理办法》施行两年以来，市政府主导协调工作，各职能部门协作配合，市公安局牵头开展了一系列文明养犬宣传、养犬办证、流浪犬清理和收容、违规养犬执法等工作，城区养犬管理工作取得了一定成效。但随着该项工作的深入开展，我们发现，当前我市故意遗弃犬只、流浪犬不断增加、外来犬只管理缺位等问题相对突出。经调研认为，将《黄冈市养犬管理办法》由规章制定为地方性法规，提高规范的层级，对于进一步完善犬只管理治理机制，提高监管约束力和威慑力，维护社会公共秩序和市容环境，保障群众健康和安全，解决当前养犬管理工作存在的突出问题十分必要。
(一)创建全国文明城市的必然要求。目前，我市不文明养犬行为产生的各类安全、卫生、环境问题屡禁不止，由此产生的社会矛盾不断加剧，其管理难度和安全风险较大，对城市形象和文明程度带来了不利影响。因此，推进养犬管理的立法是解决制约本市养犬管理工作瓶颈问题的必然选择，要通过立法为养犬管理工作提供具体指引，切实有效地解决好养犬人与非养犬人之间的权利之争，保障公民健康和人身安全，维护社会公共利益。
(二)优化市域社会治理的客观需要。养犬管理是整体社会治理的缩影，仅在职能上就涉及公安、城管、农业农村、市场监管、卫生健康等多个部门以及社区、动物保护协会等其他社会治理主体。当前，我市在推进多层次多领域依法治理、营造共建共治共享的社会治理格局的过程中，应当将养犬治理妥善纳入其中，使其成为具有本地特色的、推动地方治理变革的重要抓手。
(三)实现依法管理和系统治理的必由路径。我市目前主要依托《黄冈市养犬管理办法》、《黄冈市文明行为促进条例》等法规规章开展城市养犬管理工作，现有工作机制对保障公民人身健康安全、防止城市“狗患”过度发展起到了一定的保证作用，但现行法律法规对养犬管理的免疫登记、养殖、交易等经营活动、收容留检、无害化处理等环节尚无统一规定，执法缺乏有效的法律依据，执法方式和手段单一，处罚力度较小。因此，有必要通过《黄冈市养犬管理条例》的制定，填补我市养犬工作系统管理的制度缺失，为各部门配足法律、政策工具箱，使其能够在职责范围内依法妥善处理发生的各类涉犬问题。
二、《条例》起草过程
2022年10月19日，市人大常委会召开立法工作调研会，会上肯定了市公安局关于《条例》立法必要性的汇报，随即市人大常委会组织市公安局、市司法局召开养犬管理立法工作协调会，就《条例》的起草工作进行了研究和部署。市公安局成立了由副局长梅军任组长，相关部门负责人为成员的养犬立法工作专班，按照市人大常委会部署要求开展工作。
2023年1月28日，市公安局养犬立法工作专班在《黄冈市养犬管理办法》的基础上，借鉴黄石、鄂州、武汉等地的养犬管理条例文件，草拟了《条例》，并向社会民众、县(市、区)公安(分)局及各成员单位征求意见，根据各方意见修改了《条例》草案，形成了《条例》初稿。2023年3月2日，组织专家召开风险评估和廉洁性评估会议，总的认为《条例》具备必要性、可行性、协调性、廉洁性、程序性要求，形成了风险评估和制度廉洁性评估报告。市司法局对《条例》进行合法性审查。2023年3月28日，六届市政府第31次常务会审议通过该《条例》(草案)。
三、《条例》主要内容
《条例(草案)》共36条。现将主要内容说明如下。
(一)关于管理体制、部门职责、社会共治问题。为明确职责、落实责任、形成齐抓共管合力，提高养犬管理水平，根据本市实际，对《条例》各部门职责作出了相应规定，明确了各级政府以及有关部门在养犬管理中的具体职责(第四条、第五条)。
(二)关于养犬实行分区域管理的问题。《条例》适用于全市范围，考虑到城镇建设发展、人口居住密度不同，在管理上难以适用统一标准，因此《条例》规定了分区域养犬管理制度，即禁养区、限养区和一般管理区(第十条)。
(三)关于犬只免疫及登记问题。为加强犬只防疫、免疫，根据《中华人民共和国动物防疫法》(2021年修订)第十七条、第三十条规定，《条例(草案)》规定在全市范围内实行养犬强制免疫(第十二条)，进一步规范登记和后续管理。条例规定养犬登记实行年检制度，明确了登记和年检的时间节点(第十四条)。
(四)关于犬只收容问题。《条例》规定了犬只的收容通过政府购买服务的方式委托第三方进行，并明确各职能部门在犬只收容工作的具体职责。
(五)关于法律责任、处罚的问题。《条例》明确对违反有关防疫、治安管理规定的，法律法规已有明确的处罚规定，从其规定。针对上位法没有规定的行为，按照“行为模式”对应设置了“法律后果”。在犬只伤人责任中，根据《中华人民共和国民法典》第七编第九章有关规定，明确了因被侵权人故意或者重大过失造成的损害，可以不承担或者减轻责任，遗弃、逃逸期间造成他人损害的，由原养犬人依法承担侵权责任(第三十三条)。
四、请求事项
请求市人大常委会对《黄冈市养犬管理条例(草案)》进行审议，审议通过后向社会公布实施。
