《人民代表大会制度在鄂东（黄冈）地区的早期发展历程研究》获2023年度湖北省人大研究课题成果评审一等奖
时间：2023-12-19 来源： 作者： [收藏] [打印] [关闭]
11月30日，湖北省人大常委会办公厅印发《2023年度湖北省人大研究课题成果评审的通报》，我市人大常委会研究室申报的《人民代表大会制度在鄂东（黄冈）地区的早期发展历程研究》，荣获省人大常委会办公厅评审一等奖。另一课题《创建人大工作品牌研究》为结题课题。据悉，2023年省人大常委会共批准58项课题结题，共评审一等奖8名，我市是全省唯一获得一等奖的地市州级人大常委会。
附：人民代表大会制度在鄂东（黄冈）地区的早期发展历程研究（1921年—1949年）
摘要：中国是一个有着5000多年文明史的国家，在中国建立什么样的政治制度，是近代以后中国人民面临的一个历史性课题。为解决这一历史性课题，中国人民进行了艰辛探索。在中国人民顽强前行的伟大斗争中，1921年7月，中国共产党诞生了。中国共产党自成立之日起，就以实现中国人民当家作主和中华民族伟大复兴为己任，为“索我理想之中华”矢志不渝，“唤起工农千百万”，进行艰苦卓绝的革命斗争，终于彻底推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山，建立了人民当家作主的新中国，亿万中国人民成为国家和社会的主人。鄂豫皖革命根据地是土地革命战争时期中国共产党在大别山地区创建的仅次于中央苏区的全国第二大根据地，在中国革命历史上占有重要地位。鄂东（黄冈）地区是鄂豫皖革命根据地的核心区，红色政权创建起步早、规模大、持续时间长，政权组织形式经历了大革命时期、土地革命战争时期、抗日战争时期、解放战争时期四个阶段的发展，为新中国民主政治建设开端和人民代表大会制度正式确立进行了宝贵探索和初始实践。
俄国“十月革命”一声炮响，为中国送来了马克思列宁主义，给苦苦寻求救亡图存出路的中国人民指明了前进方向，提供了全新选择。1921年7月23日，中国共产党成立。从成立之日起，中国共产党就开始对建立什么样的政权组织形式进行初步探索。
新民主主义革命时期，地处鄂东的黄冈市，是以大别山为中心的鄂豫皖革命根据地核心区，是中国革命重要策源地，是中国人民革命武装斗争的重要发祥地，是人民军队重要诞生地，是中国革命走向胜利重要转折地，是治党治军重要人才的培育地。从1921年中共陈策楼党小组的建立，到1949年新中国成立，28年红旗不倒；从1927年黄麻起义打响大别山地区武装斗争第一枪，到1949年百万雄师过大江，22年武装斗争不断；从1928年“工农武装割据”局面的开创，到1949年黄冈全境解放，21年根据地建设不停。
28年来，在新民主主义革命时期，从1924年国共合作的大革命时期开始，鄂东的党组织就在农村组建农民协会，推行“一切权力归农会”，使农民协会具有人民代表大会制度萌芽的属性；在城镇则成立工人工会，是党在城镇创建政权组织的最初尝试。在土地革命战争时期，党在农村发动武装起义，实行工农武装割据，创建鄂豫皖边区革命根据地，建立红色政权。全民族抗日战争时期，在国共两党再度合作的大背景下，党领导抗日军民创建鄂豫边区抗日民主根据地，按“三三制”原则建立抗日民主政府。全国解放战争时期在鄂东解放区，建立爱国民主政府和人民民主政府。
一、大革命时期党领导建立的工会、农会组织——这是人民代表大会制度的早期萌芽（1921年——1927年）
1921年7月，董必武和陈潭秋代表共产党武汉支部出席中国共产党第一次全国代表大会后，陈潭秋、林育南等人回到家乡黄冈县传播马列主义，指导黄冈的革命和斗争，秘密筹划建立农村基层党组织。1921年秋，陈潭秋先后介绍在陈策楼聚星学校和扬鹰岭青黎学校教书的萧人鹄、胡亮寅加入中国共产党，随后成立中共陈策楼党小组。中共陈策楼小组是党在湖北建立的第一个农村党组织，也是大别山地区成立最早的地方党组织。自此，鄂东地区在党的领导下开展了轰轰烈烈的工人运动和农民运动，陆续建立了各级工会和农会协会等组织形式。农会、工会不仅是群众组织，而且在一定意义上又是中国共产党领导下的早期政权的组织形式。因此，农民协会和工人工会具有人民代表大会制度的萌芽属性。
（一）农民协会组织情况
黄冈农民运动开展较早，并很快进入有组织的发展阶段，即农民协会阶段。黄冈农民协会的发展呈现出明显的阶段性，大致可分为四 个阶段：草创期，从1924年10月，黄梅县蒋家咀农民研究会成立，到1926年7月北伐开始前；发展期，从1926年7月北伐开始，到1927年3月全省第一次农民代表大会举行；鼎盛期，从1927年3月全省第一次农民代表大会举行，到1927年7月中旬；衰落期，从1927年7月中旬，到1927年8月11日湖北省农民协会改组。下面，分阶段介绍黄冈农民协会的发展历程。
一是草创期。1922年初，中共武汉区委成立以后，便派遣共产党员和革命知识分子到农村发动和组织农民。1924年底，中共黄梅县党组织派程鹤龄等三名在县城读书的党员回乡在蒋家咀秘密成立农民研究会，1925年3月改名为农民进德会，公开活动，拉开了黄冈农民运动的序幕。1925年7月，陈潭秋、陈荫林在黄冈县回龙山新庙召开全县农民代表大会，成为湖北省最早建立农民协会组织的五个县之一。1925年9月，蒋家咀农民进德会发展壮大，成立了黄梅县农民进德会，下辖多云、张林、项桥3个分会，共有会员600余人。1925年11月，中共黄安（今红安）党团特别支部以秘密方式组建农民协会，并以此指导全县的农民运动。1926年春，陈潭秋委派陈荫林、王平章、刘子谷三人成立了湖北农民运动 委员会，负责全省农民运动，其秘密机关设在汉口堤街巷3号（现为长堤街1033号）。到1926年7月，黄梅县农民协会成立；9月，罗田县和麻城县先后成立农民协会。因此，北伐前黄冈农民运动完全是在中共湖北省农委领导下发展起来的。
二是发展期。1926年10月，北伐军攻占武昌后，迅速控制鄂东，推翻了反动军阀在鄂东的统治后，黄冈农民运动迎来了发展良机，黄冈的农民协会因此进入了大发展阶段。到1927年1月，整个黄冈农民运动有了极大的发展，10日，黄安成立县农民协会，之后成立村农民协会300余个，会员不下万人；广济（今武穴）有区农协14个，乡农协120个；黄梅县有区农协16个。到3月省第一次农民代表大会召开前夕，黄安、罗田、黄梅、麻城、蕲水（今浠水）等县均成立了农民协会。
三是鼎盛期。1927年3月，湖北省农民协会第一次代表大会在武汉召开，来自黄冈的陆沉、陈荫林、邓雅声分别在大会上被推选为委员长、副委员长、秘书长。大会后，这批骨干回到黄冈，迅速把农民组织发动起来，到1927年7月，鄂东各县都建立了县级农民协会。据当时不完全统计，鄂东8县共有87个区、1534个乡建立农民协会组织，农会会员达到76.45万人，占全省250万农会会员的三分之一。最为突出的是，在全省第一次农民代表大会上黄梅、黄安等县的代表 首先向大会提出了解决土地要求，引起了大会的高度注意，最终使大 会明确提出要使土地不受地主支配的主张，这对解决黄冈乃至湖北 土地问题意义重大。之后，黄梅独山农协进行了登记土地的工作，蔡 山农民还把租种地主土地的田契统统烧掉。黄安县城关区牌坊店农 协没收了大地主李严谋的九石良田实行“分种良田”。黄冈农民也开 始了分配土地的斗争。农民在农协领导下，开始触动农村最基本的问题——土地问题，从而使这场农民运动朝着正确的方向迈进了一大步，也使得农民协会本身权力不断加强，成为农村的主宰力量。这一时期，不仅黄冈农民协会的会员数量增加了，覆盖的地域扩大了，而且由于不少妇女、儿童、自耕农的参加，农协会员结构也发生了变化。以黄梅县为例，全县会员总数有93000余人，佃农占十分之四，半自耕农占十分之三，自耕农占十分之二，雇农及其他占十分之一。同时，农协各项规章制度也得以健全、组织更趋完善。各级农协一律按委员制进行组建或改组，推举执行委员及正、副委员长，并成立组织、宣传、教育、自卫、建设、调查、妇女各部，以求农运的制度化。
四是衰落期。蒋介石叛变革命后，在中外反动势力的军事威胁、经济封锁、政治颠覆等方面的压力下，武汉国民政府面临困境，汪精 卫集团改变其原有的工农政策，日趋反动。1927年7月初，武汉国民政府不 断发表布告，要求“农工团体亦不得有擅行逮捕惩罚等事”，束缚工农手脚，同时提出要把各省、各县农工团体置于国民党省县党部指挥 监督之下。7月15日，汪精卫集团召开所谓“分共”会议，和中共彻底决裂，这标志着大革命的最后失败。黄冈乃至湖北农民运动因此一落千丈。到8月17日，由国民党右派分子组成的湖北省农协改组委员会通电就职，并下令“停止各级农协活动……”。至此，鄂东农民协会已名存实亡。
（二）工人工会组织情况
工人工会，履行革命政权的一些重要职能，是党领导人民群众在城镇创建人民代表大会制度政权组织形式的最初尝试。鄂东地区城镇没有新兴工业和大型作坊，遍布城乡的是个体手工业工人，因而工人工会没有农民协会那样强大。鄂东地区工人工会的发展主要分为以下三个时期：
一是启蒙时期。1921年7月中国共产党成立后，于同年8月建立了中国劳动组合书记部，作为领导工人运动的公开机关。自此，工人运动在党的领导下蓬勃开展。1922年10月10日，湖北全省工团联合会在武汉党团组织召开的纪念辛亥革命武昌起义11周年群众大会上宣告正式成立，大会选举杨德甫任主席兼总务主任委员，张笃任副主席，陈天任总干事，林育南任秘书主任委员。湖北全省工团联合会是全国最早成立的地方总工会。它的成立，标志着湖北的工人阶级已在中国共产党的领导下成为全省人民革命运动的核心和中坚力量。受到启蒙，鄂东地区的工人运动在党的领导下也逐步开启。
二是发展时期。这一时期，有两个标志性的事件。
第一个标志性事件是成立了黄冈县回龙山手工业工会。1925年底，在工人运动领袖林育南、林育英（张浩）等人指导下，成立了黄冈县回龙山手工业工会，这是鄂东最早的工会组织。
第二个标志性事件是成立黄安县七里坪工会。黄安县七里坪工会诞生于1926年7、8月间，旧址位于今红安县七里坪长胜街。1958年红安县人民委员会将七里坪工会列于第一批文物保护单位，1988年被国务院授予国家重点文物保护单位名录。
1926年9月北伐军占领武汉后，中共黄安党团特支通过国民党黄安县党部工人部在县城和七里坪发动小手工业者和店员组织工会。1926年县城的饮食业、手工业工人首先成立了工会，衷勤任委员长。接着，七里坪“柯义生”杂货店店员郑行瑞遵照党组织的指示，串联发动各商店店员秦绍勤、石健民、江寿廷、江家福、江玉柯、张梅青、张家模、王则栋、熊殿勋等，在潘氏祠秘密组织成立了店员工会，郑行瑞为委员长，会员四十余人，包括店员、手工业者、搬运工人、小商人等。此后，全县各区相继成立了基层工会或支部。1926年底，黄安县总工会在县城正式成立，钟勤任委员长，篾匠工人张豪金任副委员长。县总工会下辖基层工会或支部共11个，会员共605人，其中男会员594人，女会员11人。各级工会根据党的指示，将青壮年会员组成工人纠察队，配合农民自卫队保卫工农运动。县总工会工人纠察队由张豪金兼任队长。
三是鼎盛时期。这一时期，鄂东各县相继成立总工会。1926年11月，黄梅县成立总工会；1927年1月，蕲水县和武穴市先后成立总工会；1927年2月，蕲春县总工会成立；1927年3月，广济县总工会成立；1927年4月，麻城县、黄冈县和罗田县先后成立总工会。自1925年9月至1927年4月，鄂东各县相继成立总工会，至同年7月，各县建立行业工会99个，工会会员达到2.18万人。
二、土地革命战争时期革命根据地工农兵代表大会——这是人民代表大会制度的初始形态（1927年——1937年）
随着国民党汪精卫集团宣布“分共”，国共合作的反帝反军阀的国民革命遂告终止。根据八七会议精神，中共黄麻特委发动黄麻起义，打响大别山地区武装斗争第一枪。以此为开端，党在鄂豫边区，继而在整个鄂豫皖区，创建发展农村根据地，建立革命政权，走上农村包围城市、武装夺取政权的道路。
鄂豫皖边区党组织通过发动武装起义把推翻代表地主阶级和代表买办资产阶级利益的国民党政权、建立代表人民大众根本利益的苏维埃政权，当作迫切任务之一。先后建立了地区级及以上政权组织4个，即：鄂东革命委员会、鄂豫边革命委员会、鄂豫皖边区苏维埃政府、鄂东北道苏维埃政府。建立县级政权27个。最早建立的是黄安县农民政府，在1927年11月黄麻暴动时成立。最早称苏维埃政府的，是在1928年2月，中共黄冈县委领导扬鹰岭暴动时成立的黄冈县临时苏维埃政府。其他县苏维埃政府一般是在1930年初成立的，到1932年10月红四方面军转移后就停止了工作。只有黄安(后称红安)县苏维埃政府持续时间最长，于1930年2月成立，到1936年春才停止工作。在敌强我弱的斗争环境中，革命政权的发展缺乏连续性。根据地形成之后，则正式制定选举法，自下而上地召开工农兵代表大会，选举产生村、乡、区、县、特区(道)等各级苏维埃政府。
(一)红色政权的探索建立阶段
1927年9月26日，黄安和麻城地区的农民武装在当地党组织的带领下发动九月暴动，这场暴动为黄麻起义做了前期准备工作。11月3日，中共鄂东特委在黄安县召开了文昌宫会议，决定成立鄂东革命委员会，隶属中共黄麻特委领导，下辖黄安县农民政府以及麻城、黄冈、罗田3县的政权组织。机关驻地黄安县城。11月13日黄麻起义爆发并取得胜利后，于11月15日组成黄安县农民政府筹备处，起草黄安县农民政府的各种文告。11月18日，中共黄麻特委在县城外校场岗召开万人大会，宣布成立黄安县农民政府。这是大别山地区第一个县级红色政权。县政府颁发《黄安县农民政府成立宣言》《黄安县农民政府布告》《黄安县农民政府施政纲领》《黄安县农民政府土地决议案》等一批法规性文件，提出“武装夺取政权”“反对封建势力”“取消一切剥削制度”“耕者有其田”等一系列政治主张和具体政策。黄安县农民政府存在的时间很短，但是作为鄂豫皖地区第一个苏维埃政权，标志着中国共产党在鄂豫皖地区领导建立苏维埃政权的开始。
(二)工农兵代表会议制度的广泛推行阶段
随着军事上的不断胜利和地方工作的开展，到1929年5月，鄂豫边界的割据地区已从北面的柴山保，向南扩展至黄安的八里湾、桃花和麻城近郊，向东扩展至麻城的黄土岗附近，向西扩展至孝感的汪洋店，纵横百余里，人口50万。6 月，鄂东特委决定黄麻两县应依照六次大会关于苏维埃的指示召集农民代表大会，由乡到区县将苏维埃正式建立起来。9月，党中央决定将黄安、麻城、黄陂、罗田、黄冈、商城、光山、罗田8县，划为鄂豫边特区。11月，豫东南革命根据地合并到由中共鄂豫边特委领导的鄂豫边特区。中共鄂豫边特委决定召开工农兵代表大会，成立鄂豫边革命委员会。
1929年12月27日至29日，鄂豫边区第一届工农兵代表大会在光山县南部的细吴家(今属河南省新县)召开。黄安、麻城、光山、罗山、红三十一师共选派71名代表出席大会，其中工人17人，占23.9%；农民27人，占38%；兵士18人，占25.3%；小商7人，占9.8%；教师1人，学生2人，计3人，占4.2%。开会的第一天，除参加人报告外，还通过了大会组织法，推定了提案审查委员会及代表资格审查委员会。开会的第二天，讨论了土地、武装、拥军、苏维埃组织、文教、婚姻、救济等问题，并作出相应的决议。大会通过《鄂豫边革命委员会政纲》和《土地政纲实施细则》。大会根据党的民主革命“十大政治纲领”，提出驱逐帝国主义出境，没收帝国主义在华的企业和银行，统一中国、承认民族自决权，推翻国民党军阀政府，建立工农兵代表大会(苏维埃)等12项奋斗目标。《土地政纲实施细则》，则对原鄂东北党的联席会议所制定的《临时土地政纲》，进行重要的修改和补充。大会的第三天，组织了选举，选举的方式是用票选，每个代表各选二十二人，再从中择取多数当选，这次代表大会选举产生鄂豫边革命委员会，下设7个委员会。会议发表《告边区民众书》《告红军书》和《慰问红军家属书》。
1930年2月，鄂豫边特委和革委会决定将七里坪命名为列宁市，建立市苏维埃政府于七里坪河街，并在市内相继设立经济公社、中西药局、红军饭店、列宁小学等单位。县区乡苏维埃政府随即在鄂豫边地区陆续建立起来。在鄂豫边革命根据地的苏维埃政权建设中，各级苏维埃政权都是由农民代表大会选举产生，根据地内自下而上地召开农民代表大会。到1930年春，县、区、乡苏维埃政府已覆盖鄂东北、豫东南和皖西北各地。鄂豫边革命根据地的各级苏维埃政权后来成为鄂豫皖革命根据地的基层苏维埃政权，为鄂豫皖革命根据地苏维埃政权打下了坚实的组织基础。
(三)工农兵代表会议制度的巩固和发展阶段
在各县、区苏维埃政府建立的基础上，1930年6月下旬，鄂豫皖边区第一次工农兵代表大会在光山南部的王家湾召开。到会的有鄂东北、豫东南、皖西的苏维埃代表和平汉铁路工人代表200多人。大会听取政治报告，讨论扩大红军、土地革命、赤卫军等问题，通过相应的决议，选举产生鄂豫皖边区苏维埃政府。中共鄂豫皖边区特委、红一军和苏维埃政府的成立，标志着具有重大战略意义的鄂豫皖革命根据地正式形成，人口100万，被中共中央列为全国六大革命根据地之一。鄂豫皖边区苏维埃政府管辖湖北的黄安、麻城、黄冈、罗田、黄陂、孝感、应山、安陆8个县以及豫东南6个县和皖西7个县共21个县的政权。机关驻地黄安县七里坪。
1930年10月，中共中央决定将隶属于鄂东南苏区的黄梅、广济、蕲春、蕲水4县划归鄂豫皖边区，鄂豫皖苏区迅速扩大。同年12月，中共中央特派员曾中生到达鄂豫皖边区，成立鄂豫皖苏维埃临时政府，主席甘元景，原鄂豫皖边区苏维埃政府停止工作。1931年2月，正式成立鄂豫皖特区苏维埃政府。1931年5月，中共中央鄂豫皖分局和鄂豫皖省委成立。随着第一、第二次反“围剿”的胜利，根据地进一步巩固和扩大，为加强和完善政权机构，中共鄂豫皖中央分局决定召开第二次苏维埃代表大会。
1931年6月13日，中共鄂豫皖中央分局就《关于7月1日苏维埃代表大会及其筹备事项》发出通知，对代表的选举和选举周宣传活动等进行安排。关于代表的选举，通知规定必须是“真正积极贫农、中农分子，工人，雇农”和“真正积极工作者”，“其他必须有长期革命斗争历史、政治坚定、工作积极”。“乡150人选举代表1名；区500人选举代表1名；县5000人原则上选代表1人。”出席边区苏维埃代表大会的代表比例为：“工人、雇农选举由工会发起，区为单位，500人选举1人，每1000人以下500人以上选举2人，余类推；红军以团为单位，每1000人以下选举1人，每1000至2000人选举2人，余类推；农民选举以乡为单位，每乡2000人以下选举1人，2000至4000人选举2人，余类推。”“青年代表占1人，要注意妇女成分当代表”。关于苏维埃委员的成分比例，规定：“农民五分之三，工人占五分之二至五分之一。”
1931年7月1日至7月8日，鄂豫皖边区第二次工农兵代表大会在光山南部的新集(今河南省新县)召开。出席会议代表397人，代表全区170余万人民。苏区工农群众自动派遣代表列席大会，人数不下200人。大会选举产生鄂豫皖边区苏维埃政府，并由苏维埃政府执行委员会组成人民委员会，作为经常执行政府工作的政权机关。人民委员会下设外交、军事、财政、经济、革命法庭、内务、土地、扶贫、文化教育、劳工等各委员会和政治保卫局等机构。
大会通过《苏维埃临时组织大纲》。大纲明确规定，“苏维埃是工农兵代表会议，是工农民主专政的政权，是彻底为工农兵谋解放的政权，与地主、资产阶级、国民党政权完全对立，它的组织原则是立法行政合一，完全运用民主集中制”。对苏维埃组织原则、公民、代表、苏维埃组织、工农监委会等重大问题，作出明确规定。
大会还通过土地、军事、外交、文化教育、经济政策、粮食、婚姻、劳动青年、肃反等决议案和《红色战士伤亡抚恤条例》。这些文件的制定，将鄂豫皖苏维埃政府的中心任务——领导革命战争和建立巩固的苏维埃政府具体化。大会制定《苏维埃政府工农监督委员会条例》，选举15人组成鄂豫皖区工农监督委员会，并推举9人组成主席团，由主席团代行其职权。工农监督委员会直接受苏维埃代表大会指挥。其职权是：考察各级苏维埃是否执行苏维埃的法令和决议；检查苏维埃工作人员的官僚腐化及违背苏维埃法令和决议的行为，并接受工农群众对苏维埃政府工作人员的控告和申诉。
1932年2月，鄂豫皖省苏维埃工农兵代表大会召开，鄂豫皖区苏维埃政府改选为鄂豫皖省苏维埃政府。到1932年夏秋，鄂豫皖苏区先后建立有黄安、麻城、黄冈、陂安南、河口、陂孝北、罗田、蕲水、黄梅、广济、罗山、光山、潢川、赤城、固始、信阳、六安、霍山、霍丘、英山、五星、太湖、宿松、潜山、舒城等26个县级苏维埃政权，鄂豫皖革命根据地的苏维埃政权进入全面建设阶段。
(四)工农兵代表会议制度的隐蔽发展阶段
1932年9月，为加强对鄂东北各县党组织的领导，中共鄂豫皖省委决定成立鄂东北道委，机关驻地在红安、麻城一带。10月，鄂豫皖革命根据地第四次反“围剿”失败，省苏维埃政府随红军主力撤离根据地。在敌人的野蛮进攻下，鄂豫皖革命根据地大大缩小。苏区面积损失达六分之五以上，人口从1932年6月全盛时期的350万人，下降到70万人，红军主力只留下五分之一。鄂东北地区成为鄂豫皖边区最主要革命根据地。1933年7月1日，中共鄂东北道委主持召开鄂东北道苏维埃第一次代表大会，选举产生鄂东北道苏维埃政府，管辖湖北省的红安、麻城、黄陂、孝感以及河南省几个县的政权。1934年11月，鄂豫皖省委率红军长征后，鄂东北道苏维埃政府活动结束。但革命根据地的革命斗争仍继续至1937年抗日战争爆发。
从上述各个时期的情况看，这期间工农兵代表会议制度的建立，有两个比较明显的特点：一是所波及的范围比较广泛。凡是在工农武装斗争取得局部胜利的地区，都抓紧按照工农兵代表会议制度组织建立工农兵民主政府。可以说，凡是有武装斗争烈火燃烧的地方，就飘扬着工农兵代表会议的旗帜。二是建立起来的工农兵代表会议制度本身比初创时期要完备得多。各个革命根据地在召开工农兵代表大会时，都比较注意通过立法形式，把工农兵代表会议制度作为根据地内的根本政治制度加以固定，使其成为合法化的政治组织形式。同时，对工农兵代表会议制度的具体内容，如机构设置、代表构成、选举资格、比例、程序以及工农兵政府组成人员的任期等，都一一加以具体规定。这不仅在组织上健全、充实和丰富工农兵代表会议制度，为组织工农兵民主政权提供了法律依据，又肯定了工农兵代表会议制度的法律地位，为在革命根据地内建立新型的社会政治秩序和真正的民主生活创造了条件。但是，由于是初步实行时期，缺乏足够的实际经验，尤其是因为处在反革命的白色政权和军事包围之中，没有好的稳定的社会政治条件，工农兵代表会议制度本身还存在许多缺憾。虽然如此，但总的说来，工农兵代表会议制度还是向前发展了，逐步充实、丰富和日渐成熟了。这期间为建立工农兵代表会议制度所进行的实践以及在实践中创造和积累的成功经验，为我国建立人民代表大会制度奠定了基础。
三、抗日战争时期以“三三制”为原则的抗日民主政权——这是人民代表大会制度的特殊形式（1937年——1945年）
1937年7月，全民族抗日战争爆发后，鄂东政治形势也相应发生变化。中国共产党在敌后广泛发动群众，创建和发展了广阔的鄂东抗日民主根据地。鄂豫边区的抗日民主政权，是随着我党在这一地区领导的抗日武装力量的建立而建立，发展而发展起来的。其中最有代表性的就是1941年4月，中共鄂东地委按“三三制”原则建立本级政权组织--鄂东办事处。以“三三制”为原则建立起来的抗日民主政权，是这一特定历史时期为了扩大抗日统一战线而产生的特殊产物，是人民民主的特殊形式，为推动中国民主政治建设作出了原创性贡献。
鄂东抗日民主政权创建发展历程，大致可分为以下四个阶段。
（一）发动群众阶段
“七七事变”后国共两党形成抗日民族统一战线。1938年3月，新四军四支队（红二十八军改编）离开鄂东开赴皖东抗日前线，中共鄂东区特别委员会建立，管辖鄂东、豫东南地区15个县的党组织。以红安七里坪为战略支点，广泛深入发动群众开展群众性的抗日救亡运动。“湖北省战时乡村抗日工作促进会”黄冈分会、“抗敌后援会”“抗日工作团”“青年救国团”“妇女工作团”等抗日救亡团体如雨后春笋，在鄂东许多城镇成立和发展。这些组织通过各种形式广泛宣传发动、团结各阶层人民共同抗日。
(二)抗日民主根据地初创阶段
1938年10月，鄂东及武汉沦陷。中共鄂东党组织在敌后组织开展游击战，并初步创立敌后抗日根据地，探索建立民主政权。
鄂东地区最早的县级抗日民主政权产生于黄冈县王家坊。1939年底，黄冈中心县委从黄州城转移到王家坊。1940年初，黄冈中心县委派员对原国民党第五、六两个区署进行“和平接收”，对拥护中共抗日主张人员予以留用，对顽固的反共分子则“礼送出境”。5月，成立黄冈抗日民主宪政促进会（以下简称宪促会），出席成立大会的有共产党员、国民党员、民主人士等各界拥护抗战者300余人，大会民主选举了宪促会的领导成员。宪促会是鄂东地区最早的民主政权雏形。
1940年9月1日，鄂豫边区党委召开了第一次军政代表大会，选举了鄂豫边区军政联合办事处的成员，下设有鄂中、豫南、鄂东、天汉和襄西五个专员公署和办事处。办事处成立以后，根据代表大会的决议，颁布了边区县以下政权组织暂时条例，通令各县广泛开展民选活动，组织县参议会和各级政府。1940年12月，黄冈抗日民主政府正式成立，明确执行党中央提出的“三三制”原则，即参政人员中，共产党员、进步分子、中间分子各占三分之一。在黄冈抗日民主根据地，每年都要召开黄冈各界人民代表大会，1941年1月在方高坪火车岭召开的黄冈各界人民代表大会，选举了出席鄂豫边区代表大会的12名代表，其中有共产党员，也有国民党员和民主人士。
（三）建成与发展阶段
1941年初“皖南事变”爆发后，中国共产党据理反击，加快发展地方武装力量，进行了艰苦卓绝、频繁的战斗，扩大了鄂东抗日民主根据地，并逐步建立和完善了以“三三制”为原则的抗日民主政权。
1941年4月，鄂豫边区召开第二次军政代表大会，成立了鄂豫边区行政公署，鄂东地区相应成立了鄂东专员公署和长江专员公署两个公署，在边区普遍开展了乡、保政权的民主选举，自下而上建立民主政权，并且经过试点，总结经验，普遍推广。他们总结推广的经验是：一是完善“三三制”原则。明确县一级政权机构，一般按“三三制”要求，共产党与其他党派、各界人士各占三分之一左右；区乡级政权，则根据实际情况而定，不机械照搬三分之一的比例。二是明确自下而上的选举制度，首先以甲为单位召开群众会直接选举出席保代表会的代表，接着由保代会选出乡代表，然后由乡代会选出正副乡长和出席县各界代表会的代表。全县各界人民代表大会每年举行一次。继1941年1月在方高坪火车岭召开的全县各界人民代表大会后，1942年2月，又在樊家楼召开全县各界人民代表大会。1943年春，因环境紧张，各界人民代表大会未能如期召开，但仍然运用灵活的民主方式，选举了出席边区第一届参议会的三名参议员。
选举一般采用投豆子的办法，俗称“豆选”，即请候选人坐在一排椅子上，让选举人对每个候选人了解清楚，然后每个候选人背后放一只碗（或土壶），作为“票箱”，用豆子作选票，同意就投一粒豆子，候选人以豆子多并超过半数者当选。这样用民选方式由下而上建立的政权机构，得到大多数群众的拥护。
以“三三制”为原则的抗日民主政权，为中国民主政治建设作出了原创性贡献，其主要创新点有两点：一是政权机构组成人员上的“三三制”分配原则，共产党员在其中不得超过三分之一；二是选举制度中的普遍、平等、直接、无记名投票原则。这两条既区别于苏维埃，更区别于国统区的参政会，是中国共产党民主政权建设史上特殊时期的特殊实践。
（四）扩大和巩固阶段
1943年国际反法西斯战争的巨大胜利，加深了日军在太平洋战场上的不利地位，为了挽救其侵入南洋的孤军，日军从1944年3月起，集中十多万兵力先后发动河南、湘桂战役。原驻鄂豫边区周围各据点的日军几乎全部撤换，改由新兵接替，且兵力减少。针对这一现象，我党主动寻机，向敌伪进击，广泛开展游击活动，接连取得胜利，在这个过程中，鄂东抗日民主根据地也不断扩大和巩固。
这一时期抗日民主政权依然沿用三三制原则，主要重点在于扩大范围。到1945年9月抗战胜利时，鄂东全域抗日民主政权建立情况为：大部分为抗日民主政权统治的有黄冈（含团风）、黄安（今红安）；一半或一小部分为抗日民主政权统治的有广济（今武穴）、黄梅、浠水、蕲春、麻城；抗日武装之游击区有英山和罗田。
四、解放战争时期鄂东解放区人民民主政权组织建设——这是人民代表大会制度的前奏雏形（1945年——1949年）
解放战争时期，解放区的政权组织形式由参议会改为人民代表会议，在鄂东解放区，根据不同地区、不同时期的不同情况，采取适合自己特点的多种多样的政权组织形式。成立边区行政委员会和专员公署，建立县级爱国民主政府、人民民主政府。鄂东解放区人民民主政权组织发展历程，大致可分为以下三个时期。
（一）抗战胜利时期
鄂豫皖解放区是处在中原的一个战略要地，从1945年8月23日至9月中旬，国民党相继占领了鄂东广大解放区。鄂东人员武装不得不撤出已经光复的河口、黄州等城镇。鄂豫边区党委、行政公署机关，于9月初由鄂东北礼南大悟山转移到平汉铁路西鄂豫交界的四望山地区。为保卫人民抗战成功，10月底将鄂豫皖中央局改名为中共中央中原局。在中原局成立前，中共鄂豫皖中央局决定将原鄂豫皖湘赣边区所辖鄂东地区（含豫东南部分地区）、鄂南地区（含鄂皖边地区）划为鄂东解放区，成立鄂东区党委和军区，同时决定建立鄂东行政分署，统一领导鄂东和鄂南各县的政权工作，其管辖范围包括黄冈地区的黄安、麻城、罗田、英山、黄冈、浠水、蕲春、广济、黄梅9县和外地的罗山、经扶（今河南省新县）、光山、黄陂、孝感、礼山、鄂城、大冶、咸宁、阳新、通山、崇阳、武昌、宿松、太湖15县，共计24县。
国民党撕毁停战协议后，为做好突围的各项准备工作，根据中原局指示，鄂东行政分署于1946年2月撤销，其下属机构及人员全部编入独立二旅。鄂东区党委和鄂东地委、鄂东军分区均于1946年5月中旬正式撤销。1946年7月，根据党中央新的指示精神，为了统一领导与指挥鄂皖边的游击战争，反对国民党的“清剿”，中原局决定，以鄂东独二旅党委为基础，成立中共鄂皖地委。7月17日，独二旅集结于冶溪河地区，18日，接到中原局关于在鄂皖边建立根据地的电示。9月原鄂东行署主任贺健华和独二旅部分指战员游击到蕲春县北部仙人冲一带，被叛徒告密逮捕，最后惨死在敌人的屠刀之下。
（二）刘邓大军在鄂东时期
刘邓大军千里跃进突破汝河之后，决定在新区党政未建立之前，先将鄂豫皖边区划为豫东南、鄂东、鄂皖及皖西4个工作区，成立4个工委，负责开展地方工作，其中鄂东区辖黄安、麻城、黄陂、黄冈、浠水、蕲春、罗田等7县。将英山、广济、黄梅划到鄂皖区，后来鄂皖区未成立，这3县基本由鄂东区管辖。
随着国民党政权土崩瓦解，鄂东人民又开始了重建根据地的工作。1947年9月至11月，各县相继建立起人民民主政权。9月，第六纵队司令部决定正式成立中共鄂东工委，下设罗麻工委（相当地委）。随着鄂东各县的相继解放，鄂东工委不失时机派出大批干部到各县开展工作，帮助恢复建设党组织和民主政权。不久，黄安、（黄）安麻（城）、麻城、麻（城）东、罗田、浠水、英山等先后恢复和建立了县委或工委，罗田、浠水还建立了县爱国民主政府。
10月12日，中原局、中原军区决定在3个大区工委的基础上，归并成立鄂豫、皖西两个解放区。11月中旬，鄂豫区党委、行署和军区在麻城县福田河正式成立。在鄂皖区成立之前，其下属的5个地委、专署、军分区已分别于10月中下旬成立，一地委在皖西，二地委在豫东南，三、四、五地委在鄂东北和鄂东。10月中旬，鄂豫区第四行政督察专员公署在黄冈县大崎山成立，下辖黄冈、新洲、麻东、麻西、罗田、浠水六县。10月28日，鄂豫区第五行政督察专员公署在蕲春县胡家凉亭成立，下辖蕲南、蕲北、英山、广济、黄梅5县。黄安县隶属鄂豫行署三专署。为了工作便利，鄂豫区党委还一度在所辖区内增设了一些新县。四地委将麻城东部划出成立麻东县，将黄冈西部及麻城一小部划出成立新洲县。五地委将蕲春划分为蕲北和蕲南县。各县都先后分别成立了县委、爱国民主政府和军事指挥部。鄂豫区党委、行署和军区成立后，各地党政军机构奉命统一划归区党委、行署、军区建制。此时，鄂豫解放区共辖26个县，其中14个县在鄂东。鄂东是鄂豫解放区的重要组成部分。
（三）黄冈专署正式成立时期
在全国解放战争胜利发展和湖北全境即将解放的形势下，中共中央中原局为了把工作重心及时从农村转到城市，由城市领导农村，1949年4月25日作出决定，调整行政区划，撤销江汉、鄂豫两区党委，成立湖北省委。同时，决定基本恢复原来的专、县建制和隶属关系。
遵照中原局的指示，鄂豫四、五专署合并成立黄冈专署。5月上旬末，成立了黄冈专署。黄冈专署设在浠水清泉镇，6月上旬迁至黄州。
黄冈专署设立前，县级行政区划在3月间就进行了调整。将麻东、麻西两县并为麻城县，将蕲南、蕲北两县并为蕲春县。新成立的黄冈专署辖黄冈、麻城、浠水、罗田、英山、蕲春、广济、黄梅8县。黄安县划归孝感专属领导，到1952年又从孝感划到黄冈，当年9月，改黄安为红安。在县级党组织建立同时，各县政权组织建立，称爱国民主政府，后改称人民民主政府，5月以后改称县人民政府。
为加强人民政权的民主建设，在普选的人民代表大会召开之前，黄冈地区各县都分别召开了多届各界人民代表会议，吸收各方面的代表，包括党外人士和开明士绅参加会议，讨论决定政府工作中的重大事项；有的各界代表会议还代行人民代表大会职权，选举人民政府组成人员。
1949年5月后，县以下基层政权逐步建立。1949年5月至10月中，黄冈地区县以下共设70个区、镇，逐渐设立了党组织、派驻了行政负责人。
附：人民代表大会制度在鄂东（黄冈）地区的早期发展历程研究（1921年—1949年）
摘要：中国是一个有着5000多年文明史的国家，在中国建立什么样的政治制度，是近代以后中国人民面临的一个历史性课题。为解决这一历史性课题，中国人民进行了艰辛探索。在中国人民顽强前行的伟大斗争中，1921年7月，中国共产党诞生了。中国共产党自成立之日起，就以实现中国人民当家作主和中华民族伟大复兴为己任，为“索我理想之中华”矢志不渝，“唤起工农千百万”，进行艰苦卓绝的革命斗争，终于彻底推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山，建立了人民当家作主的新中国，亿万中国人民成为国家和社会的主人。鄂豫皖革命根据地是土地革命战争时期中国共产党在大别山地区创建的仅次于中央苏区的全国第二大根据地，在中国革命历史上占有重要地位。鄂东（黄冈）地区是鄂豫皖革命根据地的核心区，红色政权创建起步早、规模大、持续时间长，政权组织形式经历了大革命时期、土地革命战争时期、抗日战争时期、解放战争时期四个阶段的发展，为新中国民主政治建设开端和人民代表大会制度正式确立进行了宝贵探索和初始实践。
俄国“十月革命”一声炮响，为中国送来了马克思列宁主义，给苦苦寻求救亡图存出路的中国人民指明了前进方向，提供了全新选择。1921年7月23日，中国共产党成立。从成立之日起，中国共产党就开始对建立什么样的政权组织形式进行初步探索。
新民主主义革命时期，地处鄂东的黄冈市，是以大别山为中心的鄂豫皖革命根据地核心区，是中国革命重要策源地，是中国人民革命武装斗争的重要发祥地，是人民军队重要诞生地，是中国革命走向胜利重要转折地，是治党治军重要人才的培育地。从1921年中共陈策楼党小组的建立，到1949年新中国成立，28年红旗不倒；从1927年黄麻起义打响大别山地区武装斗争第一枪，到1949年百万雄师过大江，22年武装斗争不断；从1928年“工农武装割据”局面的开创，到1949年黄冈全境解放，21年根据地建设不停。
28年来，在新民主主义革命时期，从1924年国共合作的大革命时期开始，鄂东的党组织就在农村组建农民协会，推行“一切权力归农会”，使农民协会具有人民代表大会制度萌芽的属性；在城镇则成立工人工会，是党在城镇创建政权组织的最初尝试。在土地革命战争时期，党在农村发动武装起义，实行工农武装割据，创建鄂豫皖边区革命根据地，建立红色政权。全民族抗日战争时期，在国共两党再度合作的大背景下，党领导抗日军民创建鄂豫边区抗日民主根据地，按“三三制”原则建立抗日民主政府。全国解放战争时期在鄂东解放区，建立爱国民主政府和人民民主政府。
一、大革命时期党领导建立的工会、农会组织——这是人民代表大会制度的早期萌芽（1921年——1927年）
1921年7月，董必武和陈潭秋代表共产党武汉支部出席中国共产党第一次全国代表大会后，陈潭秋、林育南等人回到家乡黄冈县传播马列主义，指导黄冈的革命和斗争，秘密筹划建立农村基层党组织。1921年秋，陈潭秋先后介绍在陈策楼聚星学校和扬鹰岭青黎学校教书的萧人鹄、胡亮寅加入中国共产党，随后成立中共陈策楼党小组。中共陈策楼小组是党在湖北建立的第一个农村党组织，也是大别山地区成立最早的地方党组织。自此，鄂东地区在党的领导下开展了轰轰烈烈的工人运动和农民运动，陆续建立了各级工会和农会协会等组织形式。农会、工会不仅是群众组织，而且在一定意义上又是中国共产党领导下的早期政权的组织形式。因此，农民协会和工人工会具有人民代表大会制度的萌芽属性。
（一）农民协会组织情况
黄冈农民运动开展较早，并很快进入有组织的发展阶段，即农民协会阶段。黄冈农民协会的发展呈现出明显的阶段性，大致可分为四 个阶段：草创期，从1924年10月，黄梅县蒋家咀农民研究会成立，到1926年7月北伐开始前；发展期，从1926年7月北伐开始，到1927年3月全省第一次农民代表大会举行；鼎盛期，从1927年3月全省第一次农民代表大会举行，到1927年7月中旬；衰落期，从1927年7月中旬，到1927年8月11日湖北省农民协会改组。下面，分阶段介绍黄冈农民协会的发展历程。
一是草创期。1922年初，中共武汉区委成立以后，便派遣共产党员和革命知识分子到农村发动和组织农民。1924年底，中共黄梅县党组织派程鹤龄等三名在县城读书的党员回乡在蒋家咀秘密成立农民研究会，1925年3月改名为农民进德会，公开活动，拉开了黄冈农民运动的序幕。1925年7月，陈潭秋、陈荫林在黄冈县回龙山新庙召开全县农民代表大会，成为湖北省最早建立农民协会组织的五个县之一。1925年9月，蒋家咀农民进德会发展壮大，成立了黄梅县农民进德会，下辖多云、张林、项桥3个分会，共有会员600余人。1925年11月，中共黄安（今红安）党团特别支部以秘密方式组建农民协会，并以此指导全县的农民运动。1926年春，陈潭秋委派陈荫林、王平章、刘子谷三人成立了湖北农民运动 委员会，负责全省农民运动，其秘密机关设在汉口堤街巷3号（现为长堤街1033号）。到1926年7月，黄梅县农民协会成立；9月，罗田县和麻城县先后成立农民协会。因此，北伐前黄冈农民运动完全是在中共湖北省农委领导下发展起来的。
二是发展期。1926年10月，北伐军攻占武昌后，迅速控制鄂东，推翻了反动军阀在鄂东的统治后，黄冈农民运动迎来了发展良机，黄冈的农民协会因此进入了大发展阶段。到1927年1月，整个黄冈农民运动有了极大的发展，10日，黄安成立县农民协会，之后成立村农民协会300余个，会员不下万人；广济（今武穴）有区农协14个，乡农协120个；黄梅县有区农协16个。到3月省第一次农民代表大会召开前夕，黄安、罗田、黄梅、麻城、蕲水（今浠水）等县均成立了农民协会。
三是鼎盛期。1927年3月，湖北省农民协会第一次代表大会在武汉召开，来自黄冈的陆沉、陈荫林、邓雅声分别在大会上被推选为委员长、副委员长、秘书长。大会后，这批骨干回到黄冈，迅速把农民组织发动起来，到1927年7月，鄂东各县都建立了县级农民协会。据当时不完全统计，鄂东8县共有87个区、1534个乡建立农民协会组织，农会会员达到76.45万人，占全省250万农会会员的三分之一。最为突出的是，在全省第一次农民代表大会上黄梅、黄安等县的代表 首先向大会提出了解决土地要求，引起了大会的高度注意，最终使大 会明确提出要使土地不受地主支配的主张，这对解决黄冈乃至湖北 土地问题意义重大。之后，黄梅独山农协进行了登记土地的工作，蔡 山农民还把租种地主土地的田契统统烧掉。黄安县城关区牌坊店农 协没收了大地主李严谋的九石良田实行“分种良田”。黄冈农民也开 始了分配土地的斗争。农民在农协领导下，开始触动农村最基本的问题——土地问题，从而使这场农民运动朝着正确的方向迈进了一大步，也使得农民协会本身权力不断加强，成为农村的主宰力量。这一时期，不仅黄冈农民协会的会员数量增加了，覆盖的地域扩大了，而且由于不少妇女、儿童、自耕农的参加，农协会员结构也发生了变化。以黄梅县为例，全县会员总数有93000余人，佃农占十分之四，半自耕农占十分之三，自耕农占十分之二，雇农及其他占十分之一。同时，农协各项规章制度也得以健全、组织更趋完善。各级农协一律按委员制进行组建或改组，推举执行委员及正、副委员长，并成立组织、宣传、教育、自卫、建设、调查、妇女各部，以求农运的制度化。
四是衰落期。蒋介石叛变革命后，在中外反动势力的军事威胁、经济封锁、政治颠覆等方面的压力下，武汉国民政府面临困境，汪精 卫集团改变其原有的工农政策，日趋反动。1927年7月初，武汉国民政府不 断发表布告，要求“农工团体亦不得有擅行逮捕惩罚等事”，束缚工农手脚，同时提出要把各省、各县农工团体置于国民党省县党部指挥 监督之下。7月15日，汪精卫集团召开所谓“分共”会议，和中共彻底决裂，这标志着大革命的最后失败。黄冈乃至湖北农民运动因此一落千丈。到8月17日，由国民党右派分子组成的湖北省农协改组委员会通电就职，并下令“停止各级农协活动……”。至此，鄂东农民协会已名存实亡。
（二）工人工会组织情况
工人工会，履行革命政权的一些重要职能，是党领导人民群众在城镇创建人民代表大会制度政权组织形式的最初尝试。鄂东地区城镇没有新兴工业和大型作坊，遍布城乡的是个体手工业工人，因而工人工会没有农民协会那样强大。鄂东地区工人工会的发展主要分为以下三个时期：
一是启蒙时期。1921年7月中国共产党成立后，于同年8月建立了中国劳动组合书记部，作为领导工人运动的公开机关。自此，工人运动在党的领导下蓬勃开展。1922年10月10日，湖北全省工团联合会在武汉党团组织召开的纪念辛亥革命武昌起义11周年群众大会上宣告正式成立，大会选举杨德甫任主席兼总务主任委员，张笃任副主席，陈天任总干事，林育南任秘书主任委员。湖北全省工团联合会是全国最早成立的地方总工会。它的成立，标志着湖北的工人阶级已在中国共产党的领导下成为全省人民革命运动的核心和中坚力量。受到启蒙，鄂东地区的工人运动在党的领导下也逐步开启。
二是发展时期。这一时期，有两个标志性的事件。
第一个标志性事件是成立了黄冈县回龙山手工业工会。1925年底，在工人运动领袖林育南、林育英（张浩）等人指导下，成立了黄冈县回龙山手工业工会，这是鄂东最早的工会组织。
第二个标志性事件是成立黄安县七里坪工会。黄安县七里坪工会诞生于1926年7、8月间，旧址位于今红安县七里坪长胜街。1958年红安县人民委员会将七里坪工会列于第一批文物保护单位，1988年被国务院授予国家重点文物保护单位名录。
1926年9月北伐军占领武汉后，中共黄安党团特支通过国民党黄安县党部工人部在县城和七里坪发动小手工业者和店员组织工会。1926年县城的饮食业、手工业工人首先成立了工会，衷勤任委员长。接着，七里坪“柯义生”杂货店店员郑行瑞遵照党组织的指示，串联发动各商店店员秦绍勤、石健民、江寿廷、江家福、江玉柯、张梅青、张家模、王则栋、熊殿勋等，在潘氏祠秘密组织成立了店员工会，郑行瑞为委员长，会员四十余人，包括店员、手工业者、搬运工人、小商人等。此后，全县各区相继成立了基层工会或支部。1926年底，黄安县总工会在县城正式成立，钟勤任委员长，篾匠工人张豪金任副委员长。县总工会下辖基层工会或支部共11个，会员共605人，其中男会员594人，女会员11人。各级工会根据党的指示，将青壮年会员组成工人纠察队，配合农民自卫队保卫工农运动。县总工会工人纠察队由张豪金兼任队长。
三是鼎盛时期。这一时期，鄂东各县相继成立总工会。1926年11月，黄梅县成立总工会；1927年1月，蕲水县和武穴市先后成立总工会；1927年2月，蕲春县总工会成立；1927年3月，广济县总工会成立；1927年4月，麻城县、黄冈县和罗田县先后成立总工会。自1925年9月至1927年4月，鄂东各县相继成立总工会，至同年7月，各县建立行业工会99个，工会会员达到2.18万人。
二、土地革命战争时期革命根据地工农兵代表大会——这是人民代表大会制度的初始形态（1927年——1937年）
随着国民党汪精卫集团宣布“分共”，国共合作的反帝反军阀的国民革命遂告终止。根据八七会议精神，中共黄麻特委发动黄麻起义，打响大别山地区武装斗争第一枪。以此为开端，党在鄂豫边区，继而在整个鄂豫皖区，创建发展农村根据地，建立革命政权，走上农村包围城市、武装夺取政权的道路。
鄂豫皖边区党组织通过发动武装起义把推翻代表地主阶级和代表买办资产阶级利益的国民党政权、建立代表人民大众根本利益的苏维埃政权，当作迫切任务之一。先后建立了地区级及以上政权组织4个，即：鄂东革命委员会、鄂豫边革命委员会、鄂豫皖边区苏维埃政府、鄂东北道苏维埃政府。建立县级政权27个。最早建立的是黄安县农民政府，在1927年11月黄麻暴动时成立。最早称苏维埃政府的，是在1928年2月，中共黄冈县委领导扬鹰岭暴动时成立的黄冈县临时苏维埃政府。其他县苏维埃政府一般是在1930年初成立的，到1932年10月红四方面军转移后就停止了工作。只有黄安(后称红安)县苏维埃政府持续时间最长，于1930年2月成立，到1936年春才停止工作。在敌强我弱的斗争环境中，革命政权的发展缺乏连续性。根据地形成之后，则正式制定选举法，自下而上地召开工农兵代表大会，选举产生村、乡、区、县、特区(道)等各级苏维埃政府。
(一)红色政权的探索建立阶段
1927年9月26日，黄安和麻城地区的农民武装在当地党组织的带领下发动九月暴动，这场暴动为黄麻起义做了前期准备工作。11月3日，中共鄂东特委在黄安县召开了文昌宫会议，决定成立鄂东革命委员会，隶属中共黄麻特委领导，下辖黄安县农民政府以及麻城、黄冈、罗田3县的政权组织。机关驻地黄安县城。11月13日黄麻起义爆发并取得胜利后，于11月15日组成黄安县农民政府筹备处，起草黄安县农民政府的各种文告。11月18日，中共黄麻特委在县城外校场岗召开万人大会，宣布成立黄安县农民政府。这是大别山地区第一个县级红色政权。县政府颁发《黄安县农民政府成立宣言》《黄安县农民政府布告》《黄安县农民政府施政纲领》《黄安县农民政府土地决议案》等一批法规性文件，提出“武装夺取政权”“反对封建势力”“取消一切剥削制度”“耕者有其田”等一系列政治主张和具体政策。黄安县农民政府存在的时间很短，但是作为鄂豫皖地区第一个苏维埃政权，标志着中国共产党在鄂豫皖地区领导建立苏维埃政权的开始。
(二)工农兵代表会议制度的广泛推行阶段
随着军事上的不断胜利和地方工作的开展，到1929年5月，鄂豫边界的割据地区已从北面的柴山保，向南扩展至黄安的八里湾、桃花和麻城近郊，向东扩展至麻城的黄土岗附近，向西扩展至孝感的汪洋店，纵横百余里，人口50万。6 月，鄂东特委决定黄麻两县应依照六次大会关于苏维埃的指示召集农民代表大会，由乡到区县将苏维埃正式建立起来。9月，党中央决定将黄安、麻城、黄陂、罗田、黄冈、商城、光山、罗田8县，划为鄂豫边特区。11月，豫东南革命根据地合并到由中共鄂豫边特委领导的鄂豫边特区。中共鄂豫边特委决定召开工农兵代表大会，成立鄂豫边革命委员会。
1929年12月27日至29日，鄂豫边区第一届工农兵代表大会在光山县南部的细吴家(今属河南省新县)召开。黄安、麻城、光山、罗山、红三十一师共选派71名代表出席大会，其中工人17人，占23.9%；农民27人，占38%；兵士18人，占25.3%；小商7人，占9.8%；教师1人，学生2人，计3人，占4.2%。开会的第一天，除参加人报告外，还通过了大会组织法，推定了提案审查委员会及代表资格审查委员会。开会的第二天，讨论了土地、武装、拥军、苏维埃组织、文教、婚姻、救济等问题，并作出相应的决议。大会通过《鄂豫边革命委员会政纲》和《土地政纲实施细则》。大会根据党的民主革命“十大政治纲领”，提出驱逐帝国主义出境，没收帝国主义在华的企业和银行，统一中国、承认民族自决权，推翻国民党军阀政府，建立工农兵代表大会(苏维埃)等12项奋斗目标。《土地政纲实施细则》，则对原鄂东北党的联席会议所制定的《临时土地政纲》，进行重要的修改和补充。大会的第三天，组织了选举，选举的方式是用票选，每个代表各选二十二人，再从中择取多数当选，这次代表大会选举产生鄂豫边革命委员会，下设7个委员会。会议发表《告边区民众书》《告红军书》和《慰问红军家属书》。
1930年2月，鄂豫边特委和革委会决定将七里坪命名为列宁市，建立市苏维埃政府于七里坪河街，并在市内相继设立经济公社、中西药局、红军饭店、列宁小学等单位。县区乡苏维埃政府随即在鄂豫边地区陆续建立起来。在鄂豫边革命根据地的苏维埃政权建设中，各级苏维埃政权都是由农民代表大会选举产生，根据地内自下而上地召开农民代表大会。到1930年春，县、区、乡苏维埃政府已覆盖鄂东北、豫东南和皖西北各地。鄂豫边革命根据地的各级苏维埃政权后来成为鄂豫皖革命根据地的基层苏维埃政权，为鄂豫皖革命根据地苏维埃政权打下了坚实的组织基础。
(三)工农兵代表会议制度的巩固和发展阶段
在各县、区苏维埃政府建立的基础上，1930年6月下旬，鄂豫皖边区第一次工农兵代表大会在光山南部的王家湾召开。到会的有鄂东北、豫东南、皖西的苏维埃代表和平汉铁路工人代表200多人。大会听取政治报告，讨论扩大红军、土地革命、赤卫军等问题，通过相应的决议，选举产生鄂豫皖边区苏维埃政府。中共鄂豫皖边区特委、红一军和苏维埃政府的成立，标志着具有重大战略意义的鄂豫皖革命根据地正式形成，人口100万，被中共中央列为全国六大革命根据地之一。鄂豫皖边区苏维埃政府管辖湖北的黄安、麻城、黄冈、罗田、黄陂、孝感、应山、安陆8个县以及豫东南6个县和皖西7个县共21个县的政权。机关驻地黄安县七里坪。
1930年10月，中共中央决定将隶属于鄂东南苏区的黄梅、广济、蕲春、蕲水4县划归鄂豫皖边区，鄂豫皖苏区迅速扩大。同年12月，中共中央特派员曾中生到达鄂豫皖边区，成立鄂豫皖苏维埃临时政府，主席甘元景，原鄂豫皖边区苏维埃政府停止工作。1931年2月，正式成立鄂豫皖特区苏维埃政府。1931年5月，中共中央鄂豫皖分局和鄂豫皖省委成立。随着第一、第二次反“围剿”的胜利，根据地进一步巩固和扩大，为加强和完善政权机构，中共鄂豫皖中央分局决定召开第二次苏维埃代表大会。
1931年6月13日，中共鄂豫皖中央分局就《关于7月1日苏维埃代表大会及其筹备事项》发出通知，对代表的选举和选举周宣传活动等进行安排。关于代表的选举，通知规定必须是“真正积极贫农、中农分子，工人，雇农”和“真正积极工作者”，“其他必须有长期革命斗争历史、政治坚定、工作积极”。“乡150人选举代表1名；区500人选举代表1名；县5000人原则上选代表1人。”出席边区苏维埃代表大会的代表比例为：“工人、雇农选举由工会发起，区为单位，500人选举1人，每1000人以下500人以上选举2人，余类推；红军以团为单位，每1000人以下选举1人，每1000至2000人选举2人，余类推；农民选举以乡为单位，每乡2000人以下选举1人，2000至4000人选举2人，余类推。”“青年代表占1人，要注意妇女成分当代表”。关于苏维埃委员的成分比例，规定：“农民五分之三，工人占五分之二至五分之一。”
1931年7月1日至7月8日，鄂豫皖边区第二次工农兵代表大会在光山南部的新集(今河南省新县)召开。出席会议代表397人，代表全区170余万人民。苏区工农群众自动派遣代表列席大会，人数不下200人。大会选举产生鄂豫皖边区苏维埃政府，并由苏维埃政府执行委员会组成人民委员会，作为经常执行政府工作的政权机关。人民委员会下设外交、军事、财政、经济、革命法庭、内务、土地、扶贫、文化教育、劳工等各委员会和政治保卫局等机构。
大会通过《苏维埃临时组织大纲》。大纲明确规定，“苏维埃是工农兵代表会议，是工农民主专政的政权，是彻底为工农兵谋解放的政权，与地主、资产阶级、国民党政权完全对立，它的组织原则是立法行政合一，完全运用民主集中制”。对苏维埃组织原则、公民、代表、苏维埃组织、工农监委会等重大问题，作出明确规定。
大会还通过土地、军事、外交、文化教育、经济政策、粮食、婚姻、劳动青年、肃反等决议案和《红色战士伤亡抚恤条例》。这些文件的制定，将鄂豫皖苏维埃政府的中心任务——领导革命战争和建立巩固的苏维埃政府具体化。大会制定《苏维埃政府工农监督委员会条例》，选举15人组成鄂豫皖区工农监督委员会，并推举9人组成主席团，由主席团代行其职权。工农监督委员会直接受苏维埃代表大会指挥。其职权是：考察各级苏维埃是否执行苏维埃的法令和决议；检查苏维埃工作人员的官僚腐化及违背苏维埃法令和决议的行为，并接受工农群众对苏维埃政府工作人员的控告和申诉。
1932年2月，鄂豫皖省苏维埃工农兵代表大会召开，鄂豫皖区苏维埃政府改选为鄂豫皖省苏维埃政府。到1932年夏秋，鄂豫皖苏区先后建立有黄安、麻城、黄冈、陂安南、河口、陂孝北、罗田、蕲水、黄梅、广济、罗山、光山、潢川、赤城、固始、信阳、六安、霍山、霍丘、英山、五星、太湖、宿松、潜山、舒城等26个县级苏维埃政权，鄂豫皖革命根据地的苏维埃政权进入全面建设阶段。
(四)工农兵代表会议制度的隐蔽发展阶段
1932年9月，为加强对鄂东北各县党组织的领导，中共鄂豫皖省委决定成立鄂东北道委，机关驻地在红安、麻城一带。10月，鄂豫皖革命根据地第四次反“围剿”失败，省苏维埃政府随红军主力撤离根据地。在敌人的野蛮进攻下，鄂豫皖革命根据地大大缩小。苏区面积损失达六分之五以上，人口从1932年6月全盛时期的350万人，下降到70万人，红军主力只留下五分之一。鄂东北地区成为鄂豫皖边区最主要革命根据地。1933年7月1日，中共鄂东北道委主持召开鄂东北道苏维埃第一次代表大会，选举产生鄂东北道苏维埃政府，管辖湖北省的红安、麻城、黄陂、孝感以及河南省几个县的政权。1934年11月，鄂豫皖省委率红军长征后，鄂东北道苏维埃政府活动结束。但革命根据地的革命斗争仍继续至1937年抗日战争爆发。
从上述各个时期的情况看，这期间工农兵代表会议制度的建立，有两个比较明显的特点：一是所波及的范围比较广泛。凡是在工农武装斗争取得局部胜利的地区，都抓紧按照工农兵代表会议制度组织建立工农兵民主政府。可以说，凡是有武装斗争烈火燃烧的地方，就飘扬着工农兵代表会议的旗帜。二是建立起来的工农兵代表会议制度本身比初创时期要完备得多。各个革命根据地在召开工农兵代表大会时，都比较注意通过立法形式，把工农兵代表会议制度作为根据地内的根本政治制度加以固定，使其成为合法化的政治组织形式。同时，对工农兵代表会议制度的具体内容，如机构设置、代表构成、选举资格、比例、程序以及工农兵政府组成人员的任期等，都一一加以具体规定。这不仅在组织上健全、充实和丰富工农兵代表会议制度，为组织工农兵民主政权提供了法律依据，又肯定了工农兵代表会议制度的法律地位，为在革命根据地内建立新型的社会政治秩序和真正的民主生活创造了条件。但是，由于是初步实行时期，缺乏足够的实际经验，尤其是因为处在反革命的白色政权和军事包围之中，没有好的稳定的社会政治条件，工农兵代表会议制度本身还存在许多缺憾。虽然如此，但总的说来，工农兵代表会议制度还是向前发展了，逐步充实、丰富和日渐成熟了。这期间为建立工农兵代表会议制度所进行的实践以及在实践中创造和积累的成功经验，为我国建立人民代表大会制度奠定了基础。
三、抗日战争时期以“三三制”为原则的抗日民主政权——这是人民代表大会制度的特殊形式（1937年——1945年）
1937年7月，全民族抗日战争爆发后，鄂东政治形势也相应发生变化。中国共产党在敌后广泛发动群众，创建和发展了广阔的鄂东抗日民主根据地。鄂豫边区的抗日民主政权，是随着我党在这一地区领导的抗日武装力量的建立而建立，发展而发展起来的。其中最有代表性的就是1941年4月，中共鄂东地委按“三三制”原则建立本级政权组织--鄂东办事处。以“三三制”为原则建立起来的抗日民主政权，是这一特定历史时期为了扩大抗日统一战线而产生的特殊产物，是人民民主的特殊形式，为推动中国民主政治建设作出了原创性贡献。
鄂东抗日民主政权创建发展历程，大致可分为以下四个阶段。
（一）发动群众阶段
“七七事变”后国共两党形成抗日民族统一战线。1938年3月，新四军四支队（红二十八军改编）离开鄂东开赴皖东抗日前线，中共鄂东区特别委员会建立，管辖鄂东、豫东南地区15个县的党组织。以红安七里坪为战略支点，广泛深入发动群众开展群众性的抗日救亡运动。“湖北省战时乡村抗日工作促进会”黄冈分会、“抗敌后援会”“抗日工作团”“青年救国团”“妇女工作团”等抗日救亡团体如雨后春笋，在鄂东许多城镇成立和发展。这些组织通过各种形式广泛宣传发动、团结各阶层人民共同抗日。
(二)抗日民主根据地初创阶段
1938年10月，鄂东及武汉沦陷。中共鄂东党组织在敌后组织开展游击战，并初步创立敌后抗日根据地，探索建立民主政权。
鄂东地区最早的县级抗日民主政权产生于黄冈县王家坊。1939年底，黄冈中心县委从黄州城转移到王家坊。1940年初，黄冈中心县委派员对原国民党第五、六两个区署进行“和平接收”，对拥护中共抗日主张人员予以留用，对顽固的反共分子则“礼送出境”。5月，成立黄冈抗日民主宪政促进会（以下简称宪促会），出席成立大会的有共产党员、国民党员、民主人士等各界拥护抗战者300余人，大会民主选举了宪促会的领导成员。宪促会是鄂东地区最早的民主政权雏形。
1940年9月1日，鄂豫边区党委召开了第一次军政代表大会，选举了鄂豫边区军政联合办事处的成员，下设有鄂中、豫南、鄂东、天汉和襄西五个专员公署和办事处。办事处成立以后，根据代表大会的决议，颁布了边区县以下政权组织暂时条例，通令各县广泛开展民选活动，组织县参议会和各级政府。1940年12月，黄冈抗日民主政府正式成立，明确执行党中央提出的“三三制”原则，即参政人员中，共产党员、进步分子、中间分子各占三分之一。在黄冈抗日民主根据地，每年都要召开黄冈各界人民代表大会，1941年1月在方高坪火车岭召开的黄冈各界人民代表大会，选举了出席鄂豫边区代表大会的12名代表，其中有共产党员，也有国民党员和民主人士。
（三）建成与发展阶段
1941年初“皖南事变”爆发后，中国共产党据理反击，加快发展地方武装力量，进行了艰苦卓绝、频繁的战斗，扩大了鄂东抗日民主根据地，并逐步建立和完善了以“三三制”为原则的抗日民主政权。
1941年4月，鄂豫边区召开第二次军政代表大会，成立了鄂豫边区行政公署，鄂东地区相应成立了鄂东专员公署和长江专员公署两个公署，在边区普遍开展了乡、保政权的民主选举，自下而上建立民主政权，并且经过试点，总结经验，普遍推广。他们总结推广的经验是：一是完善“三三制”原则。明确县一级政权机构，一般按“三三制”要求，共产党与其他党派、各界人士各占三分之一左右；区乡级政权，则根据实际情况而定，不机械照搬三分之一的比例。二是明确自下而上的选举制度，首先以甲为单位召开群众会直接选举出席保代表会的代表，接着由保代会选出乡代表，然后由乡代会选出正副乡长和出席县各界代表会的代表。全县各界人民代表大会每年举行一次。继1941年1月在方高坪火车岭召开的全县各界人民代表大会后，1942年2月，又在樊家楼召开全县各界人民代表大会。1943年春，因环境紧张，各界人民代表大会未能如期召开，但仍然运用灵活的民主方式，选举了出席边区第一届参议会的三名参议员。
选举一般采用投豆子的办法，俗称“豆选”，即请候选人坐在一排椅子上，让选举人对每个候选人了解清楚，然后每个候选人背后放一只碗（或土壶），作为“票箱”，用豆子作选票，同意就投一粒豆子，候选人以豆子多并超过半数者当选。这样用民选方式由下而上建立的政权机构，得到大多数群众的拥护。
以“三三制”为原则的抗日民主政权，为中国民主政治建设作出了原创性贡献，其主要创新点有两点：一是政权机构组成人员上的“三三制”分配原则，共产党员在其中不得超过三分之一；二是选举制度中的普遍、平等、直接、无记名投票原则。这两条既区别于苏维埃，更区别于国统区的参政会，是中国共产党民主政权建设史上特殊时期的特殊实践。
（四）扩大和巩固阶段
1943年国际反法西斯战争的巨大胜利，加深了日军在太平洋战场上的不利地位，为了挽救其侵入南洋的孤军，日军从1944年3月起，集中十多万兵力先后发动河南、湘桂战役。原驻鄂豫边区周围各据点的日军几乎全部撤换，改由新兵接替，且兵力减少。针对这一现象，我党主动寻机，向敌伪进击，广泛开展游击活动，接连取得胜利，在这个过程中，鄂东抗日民主根据地也不断扩大和巩固。
这一时期抗日民主政权依然沿用三三制原则，主要重点在于扩大范围。到1945年9月抗战胜利时，鄂东全域抗日民主政权建立情况为：大部分为抗日民主政权统治的有黄冈（含团风）、黄安（今红安）；一半或一小部分为抗日民主政权统治的有广济（今武穴）、黄梅、浠水、蕲春、麻城；抗日武装之游击区有英山和罗田。
四、解放战争时期鄂东解放区人民民主政权组织建设——这是人民代表大会制度的前奏雏形（1945年——1949年）
解放战争时期，解放区的政权组织形式由参议会改为人民代表会议，在鄂东解放区，根据不同地区、不同时期的不同情况，采取适合自己特点的多种多样的政权组织形式。成立边区行政委员会和专员公署，建立县级爱国民主政府、人民民主政府。鄂东解放区人民民主政权组织发展历程，大致可分为以下三个时期。
（一）抗战胜利时期
鄂豫皖解放区是处在中原的一个战略要地，从1945年8月23日至9月中旬，国民党相继占领了鄂东广大解放区。鄂东人员武装不得不撤出已经光复的河口、黄州等城镇。鄂豫边区党委、行政公署机关，于9月初由鄂东北礼南大悟山转移到平汉铁路西鄂豫交界的四望山地区。为保卫人民抗战成功，10月底将鄂豫皖中央局改名为中共中央中原局。在中原局成立前，中共鄂豫皖中央局决定将原鄂豫皖湘赣边区所辖鄂东地区（含豫东南部分地区）、鄂南地区（含鄂皖边地区）划为鄂东解放区，成立鄂东区党委和军区，同时决定建立鄂东行政分署，统一领导鄂东和鄂南各县的政权工作，其管辖范围包括黄冈地区的黄安、麻城、罗田、英山、黄冈、浠水、蕲春、广济、黄梅9县和外地的罗山、经扶（今河南省新县）、光山、黄陂、孝感、礼山、鄂城、大冶、咸宁、阳新、通山、崇阳、武昌、宿松、太湖15县，共计24县。
国民党撕毁停战协议后，为做好突围的各项准备工作，根据中原局指示，鄂东行政分署于1946年2月撤销，其下属机构及人员全部编入独立二旅。鄂东区党委和鄂东地委、鄂东军分区均于1946年5月中旬正式撤销。1946年7月，根据党中央新的指示精神，为了统一领导与指挥鄂皖边的游击战争，反对国民党的“清剿”，中原局决定，以鄂东独二旅党委为基础，成立中共鄂皖地委。7月17日，独二旅集结于冶溪河地区，18日，接到中原局关于在鄂皖边建立根据地的电示。9月原鄂东行署主任贺健华和独二旅部分指战员游击到蕲春县北部仙人冲一带，被叛徒告密逮捕，最后惨死在敌人的屠刀之下。
（二）刘邓大军在鄂东时期
刘邓大军千里跃进突破汝河之后，决定在新区党政未建立之前，先将鄂豫皖边区划为豫东南、鄂东、鄂皖及皖西4个工作区，成立4个工委，负责开展地方工作，其中鄂东区辖黄安、麻城、黄陂、黄冈、浠水、蕲春、罗田等7县。将英山、广济、黄梅划到鄂皖区，后来鄂皖区未成立，这3县基本由鄂东区管辖。
随着国民党政权土崩瓦解，鄂东人民又开始了重建根据地的工作。1947年9月至11月，各县相继建立起人民民主政权。9月，第六纵队司令部决定正式成立中共鄂东工委，下设罗麻工委（相当地委）。随着鄂东各县的相继解放，鄂东工委不失时机派出大批干部到各县开展工作，帮助恢复建设党组织和民主政权。不久，黄安、（黄）安麻（城）、麻城、麻（城）东、罗田、浠水、英山等先后恢复和建立了县委或工委，罗田、浠水还建立了县爱国民主政府。
10月12日，中原局、中原军区决定在3个大区工委的基础上，归并成立鄂豫、皖西两个解放区。11月中旬，鄂豫区党委、行署和军区在麻城县福田河正式成立。在鄂皖区成立之前，其下属的5个地委、专署、军分区已分别于10月中下旬成立，一地委在皖西，二地委在豫东南，三、四、五地委在鄂东北和鄂东。10月中旬，鄂豫区第四行政督察专员公署在黄冈县大崎山成立，下辖黄冈、新洲、麻东、麻西、罗田、浠水六县。10月28日，鄂豫区第五行政督察专员公署在蕲春县胡家凉亭成立，下辖蕲南、蕲北、英山、广济、黄梅5县。黄安县隶属鄂豫行署三专署。为了工作便利，鄂豫区党委还一度在所辖区内增设了一些新县。四地委将麻城东部划出成立麻东县，将黄冈西部及麻城一小部划出成立新洲县。五地委将蕲春划分为蕲北和蕲南县。各县都先后分别成立了县委、爱国民主政府和军事指挥部。鄂豫区党委、行署和军区成立后，各地党政军机构奉命统一划归区党委、行署、军区建制。此时，鄂豫解放区共辖26个县，其中14个县在鄂东。鄂东是鄂豫解放区的重要组成部分。
（三）黄冈专署正式成立时期
在全国解放战争胜利发展和湖北全境即将解放的形势下，中共中央中原局为了把工作重心及时从农村转到城市，由城市领导农村，1949年4月25日作出决定，调整行政区划，撤销江汉、鄂豫两区党委，成立湖北省委。同时，决定基本恢复原来的专、县建制和隶属关系。
遵照中原局的指示，鄂豫四、五专署合并成立黄冈专署。5月上旬末，成立了黄冈专署。黄冈专署设在浠水清泉镇，6月上旬迁至黄州。
黄冈专署设立前，县级行政区划在3月间就进行了调整。将麻东、麻西两县并为麻城县，将蕲南、蕲北两县并为蕲春县。新成立的黄冈专署辖黄冈、麻城、浠水、罗田、英山、蕲春、广济、黄梅8县。黄安县划归孝感专属领导，到1952年又从孝感划到黄冈，当年9月，改黄安为红安。在县级党组织建立同时，各县政权组织建立，称爱国民主政府，后改称人民民主政府，5月以后改称县人民政府。
为加强人民政权的民主建设，在普选的人民代表大会召开之前，黄冈地区各县都分别召开了多届各界人民代表会议，吸收各方面的代表，包括党外人士和开明士绅参加会议，讨论决定政府工作中的重大事项；有的各界代表会议还代行人民代表大会职权，选举人民政府组成人员。
1949年5月后，县以下基层政权逐步建立。1949年5月至10月中，黄冈地区县以下共设70个区、镇，逐渐设立了党组织、派驻了行政负责人。
