乡镇人大不能成摆设

时间：2013-04-27  来源：  作者：   [收藏] [打印] [关闭]

  乡镇人民代表大会是人民代表大会制度的重要组成部分，是我国最基层的地方国家权力机关，在整个人大工作中具有基础性地位。然而，由于主观和客观的不利因素，乡镇人大近乎处于形同虚设的尴尬境地，直接影响了乡镇人大职权的行使和作用的发挥。

        一、乡镇人大工作存在的主要问题

      运转效能不高。一是乡镇人大活动开展不多。受客观条件限制，闭会期间组织的专题视察、调查、执法检查等活动难以吸纳全体代表参加，大多数代表每年除参加一次代表大会外很少开展其他活动。按照《代表法》的规定，闭会期间代表可持代表证就地视察，但由于代表对具体程序和要求不熟悉，实践中乡镇人大又不可能都组织参加，法律赋予代表的这些职权基本没有行使。二是代表大会期间提出议案、建议落实到位少，效率不高。有的代表对议案、建议的性质、作用和具体要求不太了解，以至于把对各方面工作的建议、批评和意见也作为议案提出，所提建议缺乏具体内容，使人民群众真正关注的问题往往得不到及时反映和有效解决。或者提出的建议受当地经济条件限制做不到，一定程度上也影响了代表提建议的积极性。三是审议“一府两院”工作报告程式化。在审议时形式单一，法律赋予的询问、质询等行之有效的形式几乎没有运用，讨论发言时间短，泛泛而谈，对工作报告评价一味评功摆好，“格式化”审议，缺乏新意和深度，很少发表批评、意见和建议，甘当“听会代表”、“举手代表”。个别代表甚至在一届任期内，讨论时一言不发，议案建议一条不提，完全不符合其所担负的职责和所处的法律地位。

      履职意识不强。在当前县级人大代表都得不到选民高度重视和信任的情况下，乡镇级人大代表更是由于选民不屑监督而不能积极主动地履行代表职责。主要表现在：一是对代表角色的认识不到位，将人大代表视为一种荣誉称号，不是一种职务。将代表职责看成是“额外负担”，缺乏代表责任意识，不能全心全意代表选民；二是代表的自身素质不高，不能胜任代表工作。有些代表文化水平较低，甚至缺乏最基本的审议、书写及口头表达能力，参加活动“一言不发”，评议报告“没有意见”或不置可否，表决随大流，所提意见、建议不能切中要害，质量不高；三是履行代表职责被动式参与多，缺乏积极主动性，平时不关注政情、社情、民情。

      角色定位不准。在具体实践中，如何处理好乡镇人大与党委政府的关系，是一个值得深思的问题。近些年来，一些地方党委强调加强对国家事务，特别是对经济工作的领导，以致许多决策超越或者取代了行政机关和权力机关的职权。应当看到，权力机关在党内决策层的实际地位低于行政机关的现实状况，在我国“实权”大于“法权”的现实背景下，给国家权力机关实施监督所造成的难度是显而易见的。这种情况客观上使权力机关难以确定被监督主体并实施有效的监督，导致乡镇人大与政府之间监督与被监督的这个“度”难以把握，使得人大对政府的监督监督处于一种少得多不得、浅得深不得、虚得实不得的尴尬境地，法律赋予人大的职权根本无法履行。

      二、影响乡镇人大工作的主要因素

      领导认知不深刻。在现实生活中，乡镇人大的地位和作用尚未得到充分认识和重视，是影响乡镇人大工作的一个根本原因。在农村，相当部分的人认为现在乡镇一级的权力机关是乡镇党委，而不是人大。同时，农村基层工作都是硬任务，乡镇人大工作没有硬指标，主张虚化人大。于此同时，乡镇人大主席对乡镇人大工作的认知也是影响乡镇人大作用发展的一个重要因素。当前，我省实行乡镇人大主席由党委书记兼任，但现实工作中，大部分乡镇党委书记兼职而不履职，工作中除了应付上级人大交办的工作之外，对乡镇一级人大工作置之不理，连一年一度的乡镇人代会都是在县级人大的“催逼”之下，用不到半天的时间草草完成。此外，由于认知的不到位，乡镇人大在干部的配备是也是“兼职”，大部分乡镇人大副主席还兼任着其他的党政工作职责，更无“人大干事”职务、岗位一说。

    活动保障不到位。从时间保障来看，乡镇人大代表分布在不同的岗位，从事不同的职业，代表如要在闭会期间开展活动，必须以人大主席团的安排为前提，否则，人大代表所在的单位一般是不会单独安排时间给代表从事活动的。从经费保障来看，虽然乡镇人大代表活动所需经费一般会列入财政预算，但由于乡镇财政本身就紧张，代表活动经费难以保证，代表小组开展活动基本上没有经费。一些必需的代表活动也因经费问题将必要的时间缩短或取消。此外，少数地方对人大代表活动不热心、不支持，不为代表活动提供方便、创造条件。

     相关制度不健全。自1954年宪法将人民代表大会制度确立为我国的根本政治制度，至今已有五十七年。这期间，宪法虽历经多次修改，但乡镇人大制度的基本架构却一直沿袭下来。目前，乡镇人大在闭会期间虽有法定的职权，其日常工作主要由人大主席、副主席进行组织、联系和协调，其规定不具体，操作性不强，加之许多规定由于受各种客观因素的影响而无法正常执行，给新形势下开展人大工作带来了极大不便。

     三、加强乡镇人大工作的对策
   
     领导的正确认知是前提。在乡镇人大主席由党委书记兼任的新形势下，乡镇党委书记如何履行好人大主席这一兼职是乡镇人大工作发挥作用的最重要因素。乡镇党委书记要充分认识到人大工作是受党委领导的，是为党委、政府工作服务的，做好人大工作既可以推动党委工作，也可以促进政府工作。乡镇党委可以通过人大法定程序把党委决策上升为法定的政策和人民的意志，可以通过人大监督适时了解和纠正政府的行政行为，正确有效地做好人大工作可以更好地助推党委、政府工作和地方经济社会发展。于此同时，县级人大及其常委会要认识到做好乡镇人大工作是做好本级人大工作的基础和着力点，从而更好地支持和指导乡镇人大工作的开展。

      代表的主动履职是基础。代表是乡镇人大的主体，乡镇人大要开展工作、要做出决议和决定、要发挥作用，都不力脱离代表，都不能没有代表的参与。为此，乡镇人大机构及其领导要做到尊重代表、重视代表、在维护代表法定权益和地位的基础上，尽可能多地组织代表学习和开展履职活动，充分发挥代表个体和集体作用，尽最大努力落实好代表所提的意见和建议，让代表感觉和体会到“人大代表”的作用和价值，并以此作为自身追求的人生价值，进而使不断自我增强履职的积极性、主动性和实效性。

      社会的有效监督是关键。代表履职的积极性和主动性不高的根本原因是缺乏社会监督。在现实的制度规定中，人大机构只有指导和组织代表开展活动的权力，而没有监督和罢免代表的权力，代表的监督主体是选民群众。然而，现实工作中，选民群众对代表尤其是基层代表的履职与否基本上是持漠不关心、充耳不闻的态度，这直接导致代表产生了工作干好干坏一个样的消极思想，也导致了挂名代表、哑巴代表、无为代表的大量存在。针对这个问题，最直接也是最有效的办法就是在人民群众中加强人大代表和人大工作的宣传，让广大人民群众了解人大代表应当肩负的职责和自己有监督人大代表的权力、有要求代表为自己代言、解难事、办好事的权力，从而达到通过选民对代表的积极、动态监督来“逼”代表有效履职的效果。