浅析上下级人大之间的关系

时间：2013-03-06  来源：  作者：   [收藏] [打印] [关闭]

   上下级人大之间到底是什么关系？长期以来，关于这个问题，众说纷纭，有的认为同上下级党委、政府一样，是领导与被领导的关系；有的认为同上下级人民法院一样，是监督与被监督的关系；等等。笔者认为，根据我国现行的宪法、组织法、选举法、代表法等有关法律的规定，上下级人大之间的关系应该是一种特定的领导、协作关系。具体表现在两个方面：　　一、下级人大是上级人大产生及开展工作的基础
   下级人大是上级人大产生的组织基础。宪法第五十九条、第九十七条，选举法第二条规定，全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县及乡镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。这就是说，县级以上人大代表，即县以上国家权力机关的组成人员，是由其下一级人大亦即下一级国家权力机关选举产生的，也就是说，下级人大是上级人大代表产生和机构组成的组织基础。下级人大对上级人大的基础性，还表现在下级人大对由其选出的上级人大代表有监督权、罢免权。宪法第一百零二条、选举法第四十三条、代表法第五条、地方组织法第三十八条、全国人民代表大会组织法第四十五条等规定，全国人大代表，省、直辖市、设区的市的人大代表受原选举单位的监督。这就是说，下级人大有权对由它选出的上一级人大代表进行监督，并有权对不适合担任代表职务的代表依法进行罢免。
　　下级人大是上级人大有关决议、法规的贯彻实施者。地方组织法第八条第一款、第九条第一款规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。根据有关法律规定，一些地方人大有权制定地方性法规，而保障这些法律法规的遵守和执行，是其下级人大及其常委会的权力和义务，下级人大为上级人大有关决议、法规的贯彻实施提供了组织保障。
下级人大是上级人大开展工作的协作者。根据代表法第十九条、二十条、二十一条的有关规定，县以上的地方各级人大常委会受上一级人大常委会委托，组织本级人大选举产生的上一级人大代表开展闭会期间的活动；县级以上的各级人大代表，在本级或者下级人大常委会协助下，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组；县级以上的各级人大代表，可以参加下级人大代表的代表小组活动等等。这些法律规定都说明，下级人大有权力也有义务为上级人大及其代表开展工作提供协作和帮助。
　　二、上级人大对下级人大应是特定的领导关系
　　在组织形成及日常工作方面，上级人大对下级人大有指导权。选举法第七条规定，县级人大常委会领导本级及所辖乡、镇的人大选举工作；省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大常委会指导本行政区域内县级以下人大代表的选举工作。这就是说，下级人大在代表选举产生即组织的形成方面，受上级人大指导权的制约。在实际工作中，为便于上下联动开展工作，下级人大大都要与上一级人大保持行动的一致性，遇有重大事务，也都要向上级人大汇报，听取指导意见，这些约定俗成的联系，实际上是上级人大对下级人大指导权在具体工作中的延伸和体现。
　　在贯彻实施宪法、法律、法规等工作方面，上级人大对下级人大有监督权。代表法第二十一条规定，县级以上的各级人大代表，根据本级人大常委会的统一安排，可对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，“下级国家机关”当然也包括下级国家权力机关即下级人大及其常委会。上级人大代表还可持代表证就地对下级人大的工作进行视察，约见其负责人，提出建议、批评和意见等。下级人大对上级人大有关决议、决定、地方性法规的执行情况等，都是上级人大对其实施工作监督的重要内容。地方组织法第三十七条还规定省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议，这其实也是上级人大对下级人大实施监督的一种形式和途径。
　　对下级人大形成的决议、制定的地方性法规等，上级人大有审批权、决定权。根据地方组织法第七条的规定，省级人大对有权制定地方性法规的下级人大所制定的地方性法规有审批权；宪法第一百零四条、地方组织法第四十四条第七款规定，县级以上的地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议；根据代表法、选举法的有关规定，下级人大代表名额的分配及确定等方面的工作，由上级人大及其常委会审批和决定。这些都说明上级人大及其常委会对下级人大及其常委会所形成的决定、决议、法规及有关日常工作有审批权和决定权。
　　因此，根据上述法律关系的分析，上下级人大之间应该是一种特定的领导关系和协作关系。