全口径预算决算审查监督问题初探 ——对团风县人大及其常委会开展预算决算审查监督的调查与思考
时间：2013-06-25 来源： 作者： [收藏] [打印] [关闭]
党的十八大报告指出，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。这对地方人大及其常委会提出了更新更高的要求。近年来，团风县人大及其常委会正确理解和把握《预算法》、《监督法》的有关规定，依法开展预算审查监督，做了大量的工作。但由于自身的监督力量有限，加之审查监督工作的程序、方法还不够完善等方面的原因，致使人大预算决算审查监督工作还存在不少的困难和问题，需要进一步研究探索，以期为推进全口径预算决算审查监督工作奠定基础。
一、开展预算决算审查监督的作法
1、出台暂行办法，强化审查监督。早在2008年，团风县人大常委会就出台了《关于县级财政预算审查监督暂行办法》（2008年11月28日县三届人大常委会第12次会议通过），对预算审查监督的职权范围、内容、审查时间、程序等都予以明确，增强了可操作性，使之适应新形势下预算监督的实际需要。依照暂行办法，县人大常委会每年都对政府本级（含乡镇）预算决算进行了审查监督，对预算决算审查监督的内容主要包括：预算决算编制的原则、依据和说明，预算决算的收支和平衡情况，重点支出和重大项目资金的情况等等。对预算决算审查监督的形式主要是：听取和审议上一年度的预算执行情况和本年度的预算草案，听取和审议半年预算执行情况、上年度的决算情况、预算调整情况，开展专题调研（本月正在着手开展财政专项资金调研）等。同时，县人大常委会注重发挥审计的职能作用，向专业部门“借力”，要求审计部门向人大报告对财政同级审计报告时必须提出原汁原味的报告，不得过滤；并加大了对审计结果落实的监督力度。县人大把审计反映出来的问题及常委会审议意见，分部门分单位进行“面对面”交办，并在规定办理落实的时间里，听取整改落实情况的汇报，既充分发挥了审计部门的职能作用，也提高了人大财政监督的针对性和权威性。比如说，去年审计报告披露的有关政府部门挪用上级专项补助资金等问题，都全部整改到位。
2、加强督促指导，规范预算编制。团风县人大常委会十分重视预算草案编制工作，采取详细反馈基层群众意见、召开代表座谈会征求建议等方式，督促县政府及其职能部门抓好三个环节，认真做好预算草案编制工作：一是早动手，及时落实人员，明确任务，深入调研，认真分析，不断提高预算指标的科学性和准确性。二是规范预算编制程序，严格按规定程序编制预算，广泛征求各方面的建议意见，增强预算的真实性和可行性。三是细化预算编制内容。在预算编制上，要求按类别支出编制预算，将专项资金细化到具体项目和单位，增强预算的针对性。通过加强督促指导，进一步提高了预算编制工作的效率和质量，为县人大常委会和人代会审议打下了良好的基础。
3、改进审查方式，严格预算审批。一是提前介入。此前的每年，财经工委提前介入预算编制过程，深入政府经济部门、乡镇、重点企业和项目实施单位进行深入调研，掌握准确情况，为县人大常委会初审提供了第一手材料。二是县人大常委会初审。县人大常委会举行专题会议，认真对预算草案进行初审，将需要修改完善的重要内容尽量解决在人代会之前。三是人代会审批。坚持将预算草案和计划预算审查委员会的审查报告提前印发代表，让代表有足够的时间审查，及时反馈代表建议，补充完善决议内容，使大会通过的决议符合县域实际，代表人民意愿。
4、强化执行监督，维护法律尊严。坚持认真执行预算调整审查批准的有关规定，严格把好预算调整关，做到该调则调、不该调的坚决不调，依法维护预算的严肃性和权威性。在此基础上，不断拓宽人大预算监督的深度和广度，提高监督的实效。如前所述，坚持听取审议县政府关于财政预算执行情况的报告，提出审议意见，为政府改进工作抓落实增添措施；年底全面调研预算执行工作情况，跟踪督办相关审议意见落实情况，监督支持政府及时纠正存在的不足和问题，认真执行预算，切实加强预算的法定约束力。
二、预算决算审查监督中存在的突出问题
第一，相关法律规定不完善，影响预算审查监督的实施。尽管我国宪法和有关法律对各级人大及其常委会审查监督预算作了规定，但大都比较原则。比如说，《预算法》规定的对预算草案的主要内容进行初步审查，这其中的“主要内容”该如何界定？其实，财政预算的每笔资金都很重要，哪怕涉及到一笔很小的数目，都可能成为人大代表争议的热点，不能有轻重之分。再比如，《预算法》第五十三条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者批准的预算中举措债务的数额增加的部分变更。”换句话说，只要不影响预算平衡，都不算“预算调整”。这样就出现了法律上的漏洞，地方政府可在不违反预算法的前提下，人为地压低预算数，提高执行数，将超收部分资金用于安排支出无需经过法律程序，造成了政府财政活动的随意性，从而使预算法中预算调整的审批程序流于形式。另外，法律责任不明确、处罚力度不够，也是导致预算监督乏力的一个重要原因。对于行政机关违反预算法律的行为，《预算法》在法律责任一章仅列举了3项，主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性规定，对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及。对于仅有的3类行为，其责任承担也仅限于行政责任，没有经济赔偿和刑事责任的规定。《监督法》和我省的《实施办法》也没有对此作出具体的规定。法律责任的规定不完善，不利于对违法者追究其应有的责任，从而降低了人大预算监督的权威。
第二，预算编制缺乏科学性，弱化了预算审查的基础。从预算编制时间来看，虽然《预算法》规定财政部门应当在人代会举行前一个月，将预算草案的主要内容及其它有关材料提交人大及其常委会有关机构进行初审，但由于财政部门一般在当年财政年度即将结束时才着手预算编制工作，编制时间仓促，报送预算草案的时间也比较滞后。至于部门预算草案，也大都是在人代会之后才着手编制，没能及时提交人大审查。从预算编制内容来看，主要是过于粗糙。预算报表所列的科目级次太少，只列到“类”、 “款”一级，没有“项”、“目”的具体内容，而且普遍没有收支明细表和预算项目的编制说明。比如说，团风县财政局每年提交到人大的预算草案，也是以文字报告代替预算会计报表，只报告大类收支总额。类似的预算草案，削弱了报告预算的功效。既看不出每一笔收入的具体来源，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理。
第三，预算审查力量薄弱，审批流于形式。从初步审查情况来看，《预算法》规定，地方各级预算草案应提交同级人大及其常委会有关机构或人大常委会进行初步审查。由于预算草案涉及到许多专业性数据，要对其进行一定深度的分析审查，必须由相应的专业人员承担。然而，无论是财经委员会，还是刚刚组建的预算工作委员会，以及本级人大常委会，都缺少这方面的专业人员，仅靠其组成人员难以胜任预算审查这一专业性很强的工作，这就使得初审失去了作为人大审查批准前置程序的应有作用。从人代会审查情况来看，人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告。在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算报告进行全面、具体和深入的审查，结果只是履行表决程序。
第四，预算透明度不高，不利于公开监督。目前，地方人代会期间提交给人大代表审查的预算草案只是分大类、按功能罗列的预算收支总额，没有部门预算。人大代表根本无法对各部门具体的财政收支计划以及财政收支背后的政府行为，进行深入的了解和审查，形成了“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。虽然广大人民群众作为国家预算收入的承担者，有权知道和监督上缴收入的使用情况，但由于不能了解自己所在辖区人代会审批的预算情况，对自己上缴的钱具体怎么花的，花在哪里根本不清楚，因而无法进行监督。
三、开展全口径预算决算审查监督所面临的障碍
（一）全口径预算决算审查监督的内容和范围
全口径预算决算就是把政府所有收支全部纳入统一管理，其目标定位于构建一个覆盖所有收支，不存在游离于预算之外的政府收支，是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。全口径预算决算审查监督的内容和范围应当包括：公共财政预算决算、政府性基金预算决算、国有资本经营预算决算、社会保障预算决算和其他预算决算。
（二）面临的障碍
⑴预算制度体系还存在诸多问题。尽管我国的预算制度改革在不断推进，但尚未脱离传统预算管理模式的束缚，大量政府收入未纳入预算管理，这与预算的综合性原则相悖。因在预算制度体系方面还存在诸多问题，这在一定程度上阻碍了全口径预算决算的审查监督。目前，团风县只将财力性的转移支付纳入预算，专项转移支付和明确了用途的一般性转移支付没有纳入预算，与决算的对比差异较大。主要原因是许多转移支付年初无法预测，再加上转移支付上级下达时间较晚。按上级要求，团风县已将政府债券纳入了预算管理，其他政府性债务收支没有纳入预算管理，由于政府性债务涉及面广，基础性工作量大，提交人大审查的条件还不太成熟；向人大提交国有资本经营预算和社保基金预算也没有完全做到位。一方面，国有资本经营预算资金量小；另一方面，社保基金资金量大，向人大提交的基础性工作做得不够，目前只是在预算草案中反映了收支总额。
⑵预算编制内容没有涵盖所有财政性资金。财政性资金是指以国家财政为中心的预算资金、国债资金及其他财政性资金，既包括各级政府的财政收支，还包括与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币收支。目前政府预算体系，预算管理的完整性、统一性还不够，纳入预算管理资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，还没有做到“横到边纵到底”，突出问题之一是非税收入及土地出让金、社会保障基金等其他政府性基金收入，没有全部纳入全口径预算决算管理中来，不能完整而全面地反映政府财务信息，没有形成真正意义上的综合预算。目前，团风县人大及其常委会只对公共财政预算决算和政府性基金预算决算的本级部分进行了审查监督，对国有资本经营收支、社保基金收支、转移支付、非税收入、债务收支等只进行专项调研，听取这些方面的专项报告，与实现全口径预算决算审查监督的目标有较大差距。
⑶预算编制方法的科学性需要加强。目前，我国的财政预算编制模式，已从基数加增长转型到零基预算。零基预算编制模式，通俗地讲就是办什么事，给什么钱，办多少事，给多少钱，每个财年不留积余。预算编制采用“基数法”，各部门获得批准预算的额度取决于原有基数，而不是部门事权大小。这种情况下，预算编制与以前年度财政资金的支出结构、支出比例等使用效益割裂开来，而且缺乏合理的支出定额标准，导致部门之间预算的不平衡。就团风县而言，目前的转移支付、非税收入、债务收支、政府性基金、国有资本经营收支、社保基金收支等预算管理还存在诸多问题，这依然是因体制和制度上的欠缺所造成的。我国自1994年实行分税制改革以来，地方财权与事权的不匹配日益突出，使地方政府不得不考虑自身利益。由于目前财政管理体制财权大多在上，事权大多在下，从而使各级政府在财政预算和决算编制中很难找到一个事权与财权最恰当匹配的结合点。在财政预算决算编制中有时不得不考虑地方经济利益的得与失，在财力的安排上不同程度的存在该办的事多而钱少的现象。
四、加强全口径预算决算审查监督的对策与建议
加强全口径预算决算的审查监督，对于贯彻落实好党的十八大精神，长期坚持科学发展观的指导思想，确保经济社会可持续发展，全面建成小康社会，具有非常重大的意义。在此，从依法履行人大职责，做好人大加强全口径预算决算审查监督工作出发，提出如下对策与建议，供参考。
一是建立和完善预算管理制度。制度是全口径预算决算审查和监督保障。通过政府及其财政部门在法定时限内提交预算决算草案，将全部政府收入和支出都纳入预算管理，使政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动，横向到边（全口径），纵向到底（全过程），提高政府财政预算的完整性。政府在行政层面对所有政府收支进行全口径管理，各级人民代表大会在法律层面对同级政府所有收支进行全口径审查和监督，真正做到全口径预算决算审查和监督有法可依，有章可循。
二是加强人大审查监督的知识培训，提高履职能力。为保障全口径预算决算监督的顺利开展，加强全口径预算决算审查监督知识和能力的培训极为重要。适时举办人大代表和人大常委会委员培训班，举办人大及其常委会预算审查监督专门委员会和工作机构人员培训班。在培训中，坚持以把握全口径预算决算审查监督基本知识为基础，以提高全口径预算决算审查监督履职能力为重点。通过培训和培训后大家在实践中的学习和努力，不断提高自身进行全口径预算决算审查和监督的本领。
三是注重发挥审计机关对全口径预算决算审计监督的作用。要坚持预算执行审计情况向人大常委会报告制度，按照正在修订的预算法规定建立决算审计制度，并使审计内容与人大及其常委会审查监督的内容和要求对接，为人大及其常委会的审查和监督提供更多的、切实的帮助。鉴于人大审查监督力量薄弱的现实状况，在充分发挥审计机关作用的同时，各地有必要借鉴省人大的作法，建立预算决算审查监督咨询专家库，切实提高预算决算审查监督实效。
四是要全方位推进财政预算决算的公开透明。人大要建立公开平台，设置专门的网站栏目，适时公开财政预算决算和审计报告，包括一级科目、二级科目，包括部门预算，包括“三公”经费等，要将完整的政府预算决算信息置于公众的监督之下。财政收入取之于民，用之于民。政府怎么花钱要对人民有个交代，要把每一分钱都花在刀刃上，让百姓看得明明白白，不断扩大公众的有效参与，有利于对行政权力进行有效的监督，有利于增强预算决算的透明度和刚性约束，从而大大增强政府的权威和公信力。
五是依法审议决定政府的重大投资项目。政府的重大投资项目占财政收入的比重较大，把重大项目管好了，就管住了大半的财政资金。同时，也加强了对政府工作的监督，规范和调整政府的施政行为、执政导向，确保经济社会科学发展、协调发展。为此，人大要通过视察、调研、专题询问等形式，了解重大项目的建设、资金使用等情况，适时提出有针对性、可操作性的意见和建议，促进重大项目顺利进行，发挥应有的作用。要建立重大投资及项目人大审议决定制度，人大要通过规范重大事项决定权，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序，广开言路，多方听取意见，必要时可以组织专题询问和辩论，以规范政府行为，用好有限的财力，避免行政冲动，盲目决策、盲目投资，推进民主政府、法治政府建设。
