关于加强县区人大常委会依法行使重大事项决定权的几点思考
时间：2013-07-24 来源： 作者： [收藏] [打印] [关闭]
县级人大及其常委会依照法律规定，在本行政区域内，依法行使对重大事项决定权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，正确有效行使好这项职权是人民管理国家事务、当家作主的重要途径；对于坚持和完善人民代表大会制度，发扬社会主义民主，实施依法治国都由着极其重要的意义。本文就如何加强县区人大及其常委会行使重大事项决定权，谈几点看法。
一、充分认识行使重大事项决定权的重要性和必要性
地方人大常委会行使重大事项决定权，对于发展我国社会主义民主政治具有极其重要的作用。
（一）行使重大事项决定权是实现主权在民宪法原则的直接体现。人民当家作主实现的重要途径和最高形式是人民代表大会制度，其中最重要的是由人大及其常委会来代表人民决定国家重大事务。地方人大常委会代表人民的意志，依照法定程序，对本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或决议，并用国家强制力保证贯彻实施，充分反映了一切权力属于人民的性质，是主权在民的直接体现。重大事项决定权对于没有立法权的地方人大及其常委会具有更加重要的意义。从某种意义上说，没有立法权的地方国家权力机关，主要是通过行使重大事项决定权来行使国家权力的。
（二）行使重大事项决定权是提高党的执政能力的重要载体。党的十六大指出，党的领导主要是政治、思想和组织领导。党对国家事务实行政治领导的主要方式是通过制定大政方针，提出立法建议，然后由人大及其常委会作出决议决定，使党的主张经过法定程序变为国家意志和人民的自觉行为。党的十六届四中全会通过的关于加强党的执政能力建设的决定，把科学执政、民主执政和依法执政确定为新的历史条件下党执政的基本方式，党的主张将更多地甚至主要地通过法律的形式转变为国家意志。地方人大常委会依法行使重大事项决定权的过程，正是把党的政策主张变成国家意志的过程。通过这一途径，把党的主张与人民意志统一起来，使党的号召变成国家意志，并组织和动员广大人民去遵守和实施，从而加强和改善党的领导。
（三）行使重大事项决定权是推进重大国家事务决策民主化、科学化的机制保障。正确决策是各项工作成功的重要前提。一项重大决策总是伴随着一定的风险，要控制和减少决策的风险和成本，必须完善决策机制，使决策不再是主要依靠领导者个人的智慧、威望和经验，而是转到主要汇集各方智慧、凝聚各方力量上来，严格按规定程序决策,力戒以权代法、随意决策的做法，积极推进决策民主化、科学化。地方人大常委会行使重大事项决定权，充分体现了民主性和科学性原则。一方面，地方人大常委会行使重大事项决定权必须按照民主程序运作，通过调查研究、民意反馈、专家咨询、评估论证等环节，可以使决定正确集中广大人民群众的智慧，真实反映广大人民群众的意志，充分体现广大人民群众的根本利益；另一方面，地方人大常委会行使重大事项决定权是全体人大代表或全体人大常委会组成人员集体作出的决定，并严格坚持少数服从多数的原则，任何个人都没有拍板决定的权力，使决策更加符合客观规律，符合实际。
二、科学界定重大事项的标准与范围
关于县区人大常委会决定权的范围，宪法的界定是“本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法的界定是，“本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。这里提出了“重大事项”的概念，但具体怎样才算是重大事项，却没有明确的界定。，
县区级人大常委会要正确行使好重大事项决定权，首先必须科学界定和正确把握重大事项的标准和范围，明确在本行政区域内什么事项是重大事项必须由人大常委会决定，什么事项不必由人大常委会决定，从而保证人大常委会能够依法、及时、适度地行使好宪法和法律赋予的权力，在做到在正确处理好党委领导、人大决定和政府依法行政的关系的基础上，该用的权力坚决用好，不该滥用的时候绝不滥用，依法履职，科学用权，对重大事项及时做出正确决定。
所谓“重大事项”，我们认为是一个相对的、动态的概念，它既有其自身的质的规定性，又具有不确定性。一方面，在一定的历史条件下，重大事项可以是确定的，它一般指的是本行政区域内具有全局性、长远性、战略性、根本性的重要事项，具有合法性、国家性和重大性特征；另一方面，具体到某一事项是否属于重大事项，又随着客观条件的变化而变化。不能简单地认为凡是改革中遇到的焦点问题、群众关注的热点问题都是重大事项。总结实践经验，并根据宪法和法律的原则性规定，确定重大事项的标准应坚持科学的发展观，做到理论联系实际，正确把握住以下几个方面。一是宪法和法律明确规定由人大常委会讨论决定的事项。二是本行政区域内带有全局性、长远性、根本性的事项。三是涉及人民群众根本利益的事项。四是客观实际需要确需由人大常委会做出决定的事项。按照上述这些原则，地方人大常委会在讨论决定重大事项的过程中，要善于把宪法和法律的原则性规定与本地区的具体实际相结合，及时发现本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化等工作中的重点热点问题，根据该事项的性质，影响范围和重要程度，审时度势，做出科学的判断，真正把需要人大常委会讨论的重大事项，及时依法讨论，做出决定。
从目前看，需要由县区级人大常委会及时进行研究决定的重大事项主要有：保证宪法、法律、法规和人大决议、决定贯彻实施的重大举措；加强社会主义民主与法制建设的重大决定；国民经济和社会发展计划的部分变更及主要指标的调整方案；财政预算的调整方案和财政决算；行政区域总体规划方案和涉及行政区域性质、规模与总体布局的重大变更方案；撤销同级人民政府、下级人民代表大会不适当的决议、决定；授予或者撤销授予的荣誉称号；与其他地方建立友好县区；人民代表大会闭会期间，对人大代表的逮捕、刑事审判或采取限制人身自由的措施；人民检察院检察长因不同意检察委员会多数人的意见而报请决定的重大问题。此外，对于国民经济和社会发展计划执行情况；财政预算执行、预算外资金管理及审计情况；政府资金投入重大建设项目情况；失业、养老、医疗、救助等社会保障制度的重大改革方案及基金的收支和管理情况；人民代表大会议案和人大代表意见、建议和批评的办理情况等，人大常委会也要做出决议或决定。
三、制约人大常委会行使重大事项决定权的问题
（一）对人大认识有差距
由于“一府两院”对人大及其常委会行使决定权的认识差距，认为大事只有党委决定、政府执行，人大及其常委会只是居于监督地位；社会公众对人大的性质、地位、作用也基本停留在监督“一府两院”开展工作上，对人大权力机关的性质和地位认识不足，弱化、淡化了人大权力机关的主要职能。
（二）对体制把握不准
党委决策权、人大决定权、政府执行权的关系在“一府两院”，尤其是政府工作部门还没有形成广泛共识，习惯于党委决定，政府执行，或者党委政府共同决定重大问题的权力运行模式。一些应提交人大决定的重大事项，在实际工作中由党委、政府决定就实施的情况多，形成行政审批权代替人大决定权的情况；另一种情形是党委常委会或党政联席会对重大事项研究确定后，再由政府以议案提请人大及其常委会决定，使人大的“决定权”客观上变成了“执行权”，弱化了人大常委会依法行使重大事项决定的职权。
（三）对人大及其常委会决定的执行不力
实际工作中，各部门习惯于执行党委或政府的文件，认为人大及其常委会的决定既不是党的文件，又不是行政命令，对人大常委会决定的重大事项在执行过程中缺乏应有的工作措施和力度，执行过程中没有刚性措施保障，常常出现决而无行、行而无力的状况。
四、存在问题的成因
影响县区人大及其常委会行使重大事项决定的因素是多方面的，从当前民主政治建设和工作实践的角度分析，主要有几个方面的成因。
（一）认识不到位
主要反映在一些党政领导干部的民主意识不强，对人大及其常委会依法行使重大事项决定权的重要性认识不足，忽视了人大及其常委会决定重大事项的法定职权。
（二）体制不顺畅
党委决策权、人大决定权、政府执行权的权力运行机制尚需进一步明确，对本行政区域内应由国家权力机关依法讨论、决定的重大事项没有形成人大决定后政府方可执行的规范制度，使人大及其常委会依法行使决定权被弱化、虚化。
（三）制度不完备
重大事项受时间、空间影响较大，尤其是在当前深化改革、加快发展的过程中，新情况、新问题层出不穷，很难把握重大事项的界限。因此，如何在法律上和实践中准确界定、动态把握重大事项的范围，并以制度形式加以规范等方面的问题依然是制约人大及其常委会有效行使重大事项决定权的重要因素。
（四）能力不适应
主要是人大常委会组成人员的年龄结构、知识结构与形势发展不能完全适应，专业人员少，工作力量薄弱，人大了解民意、集中民智的渠道还不够宽，缺乏专家咨询和科学论证，在一定程度上影响了重大事项决定权的有效行使。
五、有效行使重大事项决定权的对策
针对以上问题和成因，县区人大及其常委会要切实有效地行使重大事项决定权，应着力抓好五个方面的工作。
（一）提高认识，主动行使重大事项决定权
地方人大及其常委会讨论决定本行政区域内的重大事项，不仅是宪法、法律规定的重要职权，人民代表大会制度的重要内容，人民当家作主和依法管理国家事务的具体体现，也是将党的主张转化为国家意志的重要方式，是实现决策民主化、科学化、制度化的必然要求。地方人大及其常委会讨论决定重大事项，有利于广泛集中民智，充分反映民意，最大限度地反映人民群众的根本利益，避免可能出现的片面性和重大失误。所以，必须从坚持和完善人民代表大会制度、贯彻和落实科学发展观的高度，进一步认识依法行使重大事项决定权的重大意义，党委、“一府两院”要充分尊重人大及其常委会的重大事项决定权，人大及其常委会要主动行使重大事项决定权。
（二）理顺关系，规范行使重大事项决定权
保证人大及其常委会切实有效地行使重大事项决定权能有效地保障和实现重大事项决策的民主化、科学化，促进“一府两院”更好地接受人大及其常委会的监督，使其依法行政，公正司法。一是正确处理好与党委的关系。党委与人大是领导与被领导的关系，正确处理两者的关系，有利于把党的主张和人民的意志有机统一起来，更好地实现党的领导。因此，人大及其常委会在做出重大事项的决定前要向党委汇报，取得同级党委原则同意后，按程序行使职权。同时，宪法规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，人大及其常委会做出的决定，各级党组织和全体党员要带头模范执行，并动员广大人民群众自觉遵守。二是正确处理好与“一府两院”的关系。人大及其常委会与“一府两院”的关系是决定与执行、监督与被监督的关系。国家行政机关、审判机关、检察机关都是由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。地方各级人大是地方各级国家权力机关，人大常委会是权力机关的常设机关，同样具有权力机关的性质。人大及其常委会依法行使对本行政区域内重大事项的决定权、监督权和选举任免权，“一府两院”必须遵守和执行。要正确认识两者是具有不同性质、不同内涵与外延、不同地位与作用、不同行使主体的不同层次的职权。不断增强法制观念，依法办事、依法行政，对同一事项，如果人大已作出决定，“一府两院”就必须不折不扣地执行，不得再作出与人大决定内容相违背或抵触的决定。
（三）规范操作，大力宣传重大事项决定职权
人大及其常委会行使决定权一般要经过议案的提出、调查论证、审议和表决、公布等程序。提出议案应避免临时动议，审查必须严肃认真，审议和表决要充分发扬民主，严格执行民主集中制原则，作出的决定要及时向社会公布，以便遵守和执行。同时，要大力宣传人民代表大会制度，让人民当家作主的思想深入人心；要充分发挥和利用各种新闻媒体，广泛宣传人大的地位、性质和作用；要组织各种形式的学习活动，提高党政领导干部对人大制度的认知水平，使全社会充分认识人大的性质、作用、地位，为人大及其常委会行使重大事项决定权营造良好的舆论环境。
（四）把握环节，确保重大事项决定有效执行
人大及其常委会讨论决定重大事项要围绕党委中心工作、政府重点工作、群众关心关注的急难热点问题，使之符合科学发展要求，体现人民群众的意愿，推动和促进经济科学发展、社会和谐进步。一是深入调查。要围绕民主政治建设中的重大问题，把握经济社会发展中的新情况、新问题和人民群众关注的热点问题，有计划、有重点、有深度地开展调查研究。充分把握客观规律和社会发展趋势，突出地方特色和时代特征，做到因地制宜，实事求是。只有调查的情况客观具体，提出的问题才真实可信，解决问题的办法才有针对性和可行性，发言和审议才有质量和力度，做出的决定才符合群众的意愿，才便于“一府两院”贯彻执行，推进工作。二是充分审议。在常委会会议审议过程中，要始终坚持集体行使职权的原则，动员常委会组成人员充分发表意见，对常委会组成人员提出的问题，由政府及其相关部门当面做出解答，形成统一意见后，再对决定草案进行表决，使做出的决定更具科学性和可操作性。三是跟踪督办。地方人大及其常委会做出的决定能否有效执行，关系到人大常委会行使决定权的实效。因此，重大事项决定后，人大常委会就要跟踪督办，要及时向社会公布重大事项决定，让社会知晓决定的背景、内容、所要解决的主要问题等，动员社会群众参与监督“一府两院”对决定的执行工作；要建立健全重大事项决定的督办机制，把决定权与监督权结合起来，通过加强跟踪监督，跟踪问效，及时发现问题，提出解决问题的意见和建议，从而保证重大事项决定有效执行。
（五）强化监督，保证重大事项决定权落到实处
人大及其常委会就重大事项作出决定后，并不标志着已完成了重大事项决定职权的行使程序，关键是要保证决定的重大事项得到落实。“一府两院”要建立完善重大事项决定的办理落实制度，增强依法行政、依法办事的意识，明确责任、强化措施、认真办理，并主动向人大常委会报告办理情况。人大常委会要建立规范的督办制度，通过组织代表对“一府两院”的办理情况进行视察、调查，加强对决定的重大事项的办理落实工作进行跟踪监督。对执行不力或拒不执行人大决定的，视情况采取责令限期改正、通报批评、询问、质询，甚至罢免等刚性措施予以纠正和处理，维护地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权的严肃性和权威性，使人大及其常委会依法决定的重大事项得到有效办理，真正把宪法和法律赋予的职权运用好、落实好。
（六）加强自身建设，为行使重大事项决定权提供智力支持。
讨论决定重大事项，必须具备相应的知识与能力。为此，县区级人大常委会应切实加强自身建设，全面提高组成人员的能力水平和综合素质。一要善于抓大事、议大事，从全局的高度全面地、长远地考虑问题。二要认真学习政治、经济、法律、科技知识和与人大行使职权相关的业务知识，努力提高其法律意识和政策水平，保证在决定大事中所思所想符合法律法规和党的路线、方针、政策。三要进一步优化人大干部的知识结构、年龄结构，尽量选派年富力强，精通法律、经济等各个方面的专门人才充实人大的各级领导岗位，适当增加常委会组成人员中专职人员的比例，从根本上提高决策者的素质。四要加强与“一府两院”及有关工作部门的联系，积极参与同级党委、政府的中心工作，经常深入基层开展调查研究，坚持联系代表和走访群众，使其知情知政。
