浅析人大开展政府全口径预算决算审查监督存在的问题

时间：2013-08-29  来源：  作者：   [收藏] [打印] [关闭]

  全口径预算决算，即监督主体通过一系列方法和措施将政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制。武穴作为一个县级市，预算制度改革虽在不断推进，但尚未脱离传统预算管理模式的束缚，预算管理侧重于公共财政预算，对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算实行的是粗放型管理，没有达到精细化的要求。
     开展全口径预算决算人大审查监督还存在诸多问题，主要表现在以下几方面：

     一、县级市税收收入增长乏力，地方可用财力不足，导致年初预算到位率低。武穴市全径财政收入2011年完成16亿元，2012年完成19亿元，净增3个亿，而2013年收入预算任务为23亿多元。收入任务是年年递增，层层加码，明显不符合经济发展客观规律，不可能一直处于上行态势。省定收入质量考核指标是税收收入的占比，作为县级市，特别是近几年来，国内外经济形势下滑，“营改增”政策性减税等因素，导致组织财政收入难度进一步加大，随之而来的是税收征收成本水涨船高。另一方面，事业单位绩效工资改革和上级要求各项资金配套等支出增加，支出刚性越来越强，财政收支压力有增无减，导致年初预算到位率低，一些刚性支出预算都没有打足，如政府债券的还本付息，达不到人大对预算决算审查监督的目标要求。

     二、中央、省级转移支付不确定因素多，被动调整预算，导致预、决算差异大。2012年，我市政府预算转移支付列入年初预算为6亿元，年终决算上报转移支付为18亿元，兑除省专款7亿元，列入预算数占决算数仅为55%，差异非常大。其根本原因就是各级转移支付的知晓率低和不确定性，特别是专项转移支付，给预算编制完整性和预算执行的均衡性、严肃性都带来困难和问题。

     三、预算编制方法的科学性需要加强，支出标准和结构需要进一步完善，部门之间存在苦乐不均和互相攀比现象。目前，我市的财政预算编制模式，已从基数加增长转型到零基预算。零基预算编制模式，通俗地讲就是办什么事，给什么钱，办多少事，给多少钱，每个财年不留积余。由于各部门事权有大小，各部门获得批准预算的额度不一致，特别是一些职能部门，上级有硬性规定支出定额标准，形成部门之间贫富不均，在一定程度上很难做到一碗水端平，更是产生互相攀比现象。再加上县级政府财力不足，达不到和缺乏合理的支出定额标准，导致部门之间预算的不平衡问题。

    四、预算权分散于各部门，提高了预算编制、执行的成本，对预算决算审查监督造成了较多问题。财政主体多元化导致各级政府将财政预算简单等同于计划，预算权分散在政府各个部门，没有办法统一管理，尚未实现政府内部的财政统一。尽管我市部门预算改革，实行了一个部门一本预算，但目前财政部门还无法行使统一的预算分配权，发改、科技、城投等部门都可以行使预算分配权，这导致预算分配权分散于很多部门。还有教育、计生、民政、人社等部门，其上级主管部门要求的财政投入占比、硬性配套等，很大程度上对县级政府预算决算审查监督带来冲击，如2012年我市为了达到省定教育投入比例，年中追加教育预算6000万元。

   五、立法机关对预算的控制不到位，预算约束不给力，审查监督流于形式。全口径政府预算，表面上是政府年度收支计划的具体数字，实际上体现了政府的施政纲领与行政措施。预算管理制度明确规定，政府所有类型的财政收支活动都必须要得到立法机构的批准和授权，从而在财力保障上限制政府的活动范围。然而，我国立法机关却无法对所有政府收支活动发挥控制作用，各级人民代表大会只能对预算进行一般性的审查，而缺乏可操作性的监督措施，当前人大的预算审查监督工作还较为滞后，远未完成由程序形式审向实质审的跨越，预算约束不够有力，部门的预算观念还相当淡薄，导致了预算软约束的产生。一些部门在当年预算还未经人大批准的情况下，就开始找各种理由，要求追加预算。