推进乡镇人大规范化建设

时间：2016-05-17  来源：  作者：   [收藏] [打印] [关闭]

乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，是基层民主法制建设的前沿阵地，也是我国根本政治制度的基础环节。加强乡镇人大规范化建设，对于坚持人民代表大会制度，发展基层民主政治建设，具有十分重要的意义。

一、乡镇人大工作面临的问题

1、法律地位软化。现行地方组织法框架下，乡镇人大在闭会期间长期处于“休眠”状态。乡镇人大权力机关的位置、工作重要性往往只体现在法律认知上，现实中其地位被软化，工作被边缘化。一些乡镇主要领导对乡镇人大工作重视和研究不够。不少地方由乡镇党委书记兼任人大主席，人大工作为“搭头”；专职人大副主席大多“专职不专”。

2、决策权力虚化。地方组织法赋予乡镇人大重大事项决定权、监督权、选举权等13项权力，实际上除联系代表等常规性工作外，乡镇人大难以行使其他权力，人大讨论决定重大事项职权基本上无法履行。

3、代表素质弱化。乡镇人大代表履职能力和水平亟待提升，对参政议政缺乏政治热情。

4、会议活动简化。因客观原因，乡镇人民代表大会会期短，代表审议讨论时间不足，影响会议质量，在部分人大代表中形成“开一天会、发一次言、画一个圈、吃一餐饭”的程式化印象。

5、监督工作淡化。监督权是宪法和法律赋予乡镇人大的一项重要职权。由于体制机制等原因，乡镇人大监督工作存在淡化现象。一是不便监督。不少地方乡镇党委政府合署办公，乡镇人大主席团成员分管党政工作现象较为普遍，“裁判员”与“运动员”身份混淆，导致监督落空。二是难以监督。目前乡镇人大专职副主席党内职务普遍低于政府主要领导，监督工作难以开展。三是不会监督。目前大多数乡镇人大监督方式主要采用听取汇报、调研、视察、执法检查等常规方式，法律赋予的询问、质询、约见部门领导等行之有效形式尚未普遍运用。

二、加强乡镇人大规范化建设的建议

乡镇是我国传统治理模式的重要层级。乡镇人大在国家政权体系中处于最基础地位，是宪法规定设立的最基层、与群众联系最直接的国家权力机关。解决乡镇人大软化、虚化、弱化、简化和淡化问题，必须采取切实有效的对策和措施。

   “一加强”。即加强党委对乡镇人大工作的领导。乡镇党委要从提高党的执政能力高度，认识人大的地位、作用，将人大工作纳入党委工作重要议事日程，定期听取和研究人大工作，使乡镇人大在代表人民管理地方国家事务中做到有职、有责、有权。坚持把人大工作纳入党委工作重要议事日程，统筹安排；坚持集中听取上级人大会议精神汇报，将人大工作与中心工作相结合部署；坚持人大重要活动集体研究，统筹安排；坚持党委重大决策和工作部署通报并听取代表的意见和建议；注重为人大工作创造办公环境，树立人大地位，听从和采纳人大代表意见及建议，充分发挥人大代表作用。

  “两明确”。一是明确乡镇人大工作职责：在本行政区域内，保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行；领导或主持本级人代会代表的选举；召集本级人代会；讨论、决定本行政区域内重大事项；根据本级人民政府建议，决定计划、预算的部分变更；监督本级人民政府工作，联系本级人大代表，受理人民群众的申诉和意见；撤销本级不适当的决定和命令；根据上级提名，决定镇长、副镇长任免，报上一级人民政府备案；在本级人大会闭会期间，补选出缺代表和罢免个别代表。二是明确乡镇人大主席团工作职责：人代会期间，镇人大主席团要按照法律规定履行职权，做好人代会各项工作。闭会期间，主席团要重点做好以下工作：制定工作计划；开好主席团会议；组织代表听取审议政府专项工作报告；推进预决算审查监督；组织视察调研；开展执法检查；组织工作评议；加强代表议案建议办理工作。

   “三个有”。一有人管事。乡镇人大应设人大主席、专职副主席、人大秘书，配设专门编制、专门机构。二有家议事。按标准化要求，建好“人大代表之家”，用于代表活动；设立“人大代表联络工作站”，用于接待选民。使之真正成为代表活动的场所、学习培训的园地、联系群众的桥梁、议政督政的平台。三有钱办事。将乡镇人大工作经费和代表活动经费列入年度财政预算。

 “四监督”。围绕全局搞监督。凡涉及乡镇大事，都应召开主席团会议审议。坚持依法搞监督。有计划有重点地进行依法治理，推动本乡镇各项工作。突出大事搞监督。从群众反响强烈、影响大、普遍关心的民生问题和社会“热点”抓起。抓好办理搞监督。抓好代表议案、建议和意见办理，确保件件有着落，事事有回音。

   “五规范五提升”。一是规范主席团设置，提升组织机构。加强乡镇人大机构设置，增设人大办公室和人大干部专职编制。主席团成员一般应由党委书记及副书记、人大主席及副主席，共青妇等群众团体，以及有关代表小组组长组成。乡镇人大在设立主席同时，至少设一名专职人大副主席和一名专职人大工作人员，保证至少有三名专职干部，确保人大干部定岗、定编和定责，专心于人大工作。县级财政部门应将乡镇人大日常工作经费和乡镇人大代表闭会期间活动经费纳入财政预算，专户管理，专款专用。

     二是规范会议召开，提升会议质量。乡镇人代会会议每年召开不少于两次，每届第一次会议不少于两天，每年例会不少于1天，有选举任务的例会不少于1天半。每届乡镇人代会原则上至少形成1件代表议案，督促办理到位。探索询问等监督方式，提高审议质量。县市区人大常委会应对乡镇人代会会议议程作出严格要求和详细规定。

三是规范代表选举，提升代表素养。在党委领导下，把好代表政治关、素质关、结构关。乡镇人大主席团根据代表履职实绩，提出连任代表初步建议人选，确保连任代表达到代表总数的三分之一。党政干部、企业负责人不得挤占一线工人、农民和专业技术人员代表名额。探索建立代表退出机制，对代表无特殊情况未经批准连续两次缺席人代会，按法律规定视为代表资格终止，对不能履行代表职责和影响代表声誉的劝其辞去代表职务。

四是规范代表履职，提升主体活力。建立履职公示、奖惩等相应机制，代表小组每季度至少开展1次活动，明确主题，确保成效。乡镇人大代表小组要开展“四个一”活动，即每年形成1篇调研报告，走访1次选区，提出1条建议，组织1次代表向选民述职。督促代表认真履职，提高人代会和代表活动的参会率、发言率、建议率。开展代表接待选民活动，充分运用代表联络工作站、网络工作平台，开展经常性代表接待选民工作。开展代表向选民述职活动，每位代表每届任期内要向原选区选民述职一次，做好述职测评工作。

   五是规范制度建设，提升顶层设计。制定和完善《乡镇人代会会议制度》《人大主席团工作规则》《人大主席团例会制度》《重大事项讨论决定办法》；制定和完善《乡镇人大主席接待和处理来信来访制度》《乡镇人大主席职责》《人大主席团成员联系代表制度》《乡镇人大信息报送制度》；制定和完善《代表履职管理制度》《人大代表联系选民制度》《代表小组活动制度》。（市人大常委会研究室 梅守福  ）